РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
ДД.ММ.ГГГГ г. Лукоянов
Лукояновский районный суд Нижегородской области в составе: председательствующего судьи Пузановой П.Ф., с участием помощника прокурора Лукояновского района Нижегородской области Соловьева И.Н., при секретаре Якимовой И.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Прокурора Лукояновского района Нижегородской области в интересах муниципального образования – Лукояновский муниципальный район Нижегородской области, Российской Федерации к Земскому собранию Лукояновского муниципального района Нижегородской области о признании незаконным положения части 2 статьи 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Лукояновского района Нижегородской области, действуя в интересах муниципального образования – Лукояновский муниципальный район Нижегородской области, Российской Федерации, обратился в суд с иском к Земскому собранию Лукояновского муниципального района Нижегородской области о признании незаконным положения части 2 статьи 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в ходе осуществления надзора за соблюдением законодательства о муниципальной службе была проведена проверка Устава Лукояновского муниципального района <адрес>, утвержденного постановлением Земского собрания <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № в редакции постановлений Земского собрания <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №, решений Земского собрания <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ № не соответствующие его федеральному законодательству. Проверкой установлено, что отдельные положения Устава содержат противоречия федеральному законодательству. Так, частью 2 ст. 39 Устава (в ред. постановления Земского собрания <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ N 196) предусмотрено, что муниципальные служащие, замещающие муниципальную должность муниципальной службы в администрации <адрес> (первый заместитель, заместители главы местного самоуправления, руководители структурных подразделений, отраслевых органов управления администрации муниципального района), слагают свои полномочия перед вновь избранным главой местного самоуправления района. Из вышеизложенного следует, что данной нормой Устава определен перечень должностей муниципальной службы, учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, а также порядок прекращения муниципальный службы лиц, находящихся на данных должностях. Из положений ч,1 ст. 6 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» следует, что должности муниципальной службы в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Согласно ч. 2 этой же нормы должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Аналогичные требования содержит и ч.2 ст. 5 Закона Нижегородской области от 03.08.2007 г. № 99-3 «О муниципальной службе в Нижегородской области», согласно с которой, должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в Нижегородской области, утвержденным Законом Нижегородской области. Как показала проверка, название должностей муниципальной службы, указанных в ч. 2 ст. 39 Устава не строго соответствуют названиям должностей муниципальной службы, установленных Реестром должностей муниципальной службы в Нижегородской области, утвержденным Законом Нижегородской области от 03.08.2007 г. № 99-3 «О муниципальной службе в Нижегородской области». А должность заместителя главы местного самоуправления, которая отнесена ч. 2 ст. 39 Устава к должностям муниципальной службы, в Реестре должностей муниципальной службы в Нижегородской области, утвержденным Законом Нижегородской области от03.08.2007 г. № 99-3 «О муниципальной службе в Нижегородской области», отсутствует. Следовательно, установленный ч. 2 ст. 39 Устава перечень должностей муниципальной службы незаконен, поскольку не соответствует Реестру должностей муниципальной службы в Нижегородской области, утвержденным Законом Нижегородской области от 03,08.2007 г. № 99-3 «О муниципальной службе в Нижегородской области». Вместе с тем, согласно ч.2 ст. 7 Федерального закона в реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица. Таким образом, учреждение должностей муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, является компетенцией законодательного органа субъекта РФ, т.е. Законодательного Собрания Нижегородской области. Кроме того, реестром должностей муниципальной службы в Нижегородской области, утвержденным Законом Нижегородской области не предусмотрено должностей, учреждаемых непосредственно для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Соответственно, в муниципальных образованиях такие должности не должны быть образованы, а определение перечня должностей муниципальной службы, указанных в ч. 2 ст. 39 Устава является превышением компетенции Земского собрания Лукояновского муниципального района Нижегородской области. Также, при принятии данной нормы Земским собранием Лукояновского муниципального района Нижегородской области не верно определен статус должностей муниципальной службы, учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность.
Так, в данном перечне должностей муниципальной службы указаны как заместители главы местного самоуправления, так и должности структуры администрации района. Данные должности не могут быть учреждены непосредственно для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность по следующим основаниям:
Из ч.1 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» следует, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с ч. 2 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Согласно ч. 1 ст.3 0 Устава (в ред. постановления Земского собрания Лукояновского района от 26.04.2006 N 75) глава местного самоуправления являлся высшим должностным лицом района и наделялся Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Частью 4 этой же нормы Устава (в ред. постановления Земского собрания Лукояновского района от 26.04.2006 N 75) определялось, что глава местного самоуправления возглавлял администрацию района. В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, из вышеизложенного следует, что глава местного самоуправления и глава администрации в одном лице, как неотъемлемая часть органа местного самоуправления осуществляет функции, связанные с решением вопросов местного значения, а деятельность первого заместителя, заместителей главы местного самоуправления, руководителей структурных подразделений, отраслевых органов управления администрации муниципального района направлена на обеспечение исполнения полномочий органа местного самоуправления, а не лица, замещающего муниципальную должность. Кроме того, в анализируемой норме незаконно определен порядок прекращения муниципальной службы. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 02.03. 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом. В соответствии со ст. 19 Трудового Кодекса РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения на должность. Согласно ст. 77 Трудового Кодекса РФ основаниями прекращения трудового договора являются:
1) соглашение сторон;
2) истечение срока трудового договора, за исключением случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения;
3) расторжение трудового договора по инициативе работника;
4) расторжение трудового договора по инициативе работодателя;
5) перевод работника по его просьбе или с его согласия на работу к другому работодателю или переход на выборную работу (должность);
6) отказ работника от продолжения работы в связи со сменой собственника имущества организации, с изменением подведомственности (подчиненности) организации либо ее реорганизацией;
7) отказ работника от продолжения работы в связи с изменением определенных сторонами условий трудового договора;
8) отказ работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо отсутствие у работодателя соответствующей работы;
9) отказ работника от перевода на работу в другую местность вместе с;
10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон;
11) нарушение установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом правил заключения трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы.
Трудовой договор может быть прекращен и по другим основаниям, предусмотренным иными федеральными законами.
Статья 19 Федерального закона от 02.03. 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывает, что помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае;
1) достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;
2) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе: 3) несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных Федеральным законом. Таким образом, федеральным законодательством не предусмотрено таких оснований для расторжения трудового договора, как сложение своих полномочий перед вновь избранным главой местного самоуправления района, а следовательно, данные положения Устава противоречат нормам действующего федерального закона и подлежат отмене.
Прокурор Лукояновского района Нижегородской области просит
признать положение ч. 2 ст. 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области незаконным, исключить из Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области несоответствующую действующему федеральному законодательству норму - ч. 2 ст. 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области.
В судебном заседании помощник прокурора Лукояновского района Нижегородской области Соловьев И.Н. уточнил исковые требования и просил признать незаконными положения ч.2 ст. 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области в редакции Устава с учетом изменений, внесенных в данную норму решением Земского Собрания Лукояновского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ №.
Глава местного самоуправления Лукояновского муниципального района Нижегородской области Яблоков В.И., действующий на основании Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области, и Шумилов А.В., действующий на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ, иск прокурора не признали в полном объеме.
В обоснование своей позиции представители ответчика указали, что пунктом 2 статьи 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области установлено, что «муниципальные служащие, замещающие муниципальную должность муниципальной службы в администрации Лукояновского района (первый заместитель, заместители главы местного самоуправления, руководители структурных подразделений, отраслевых органов управления администрации муниципального района), слагают свои полномочия перед вновь назначенным главой администрации района». Данные должности замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий главы администрации района. Эта норма основана на части 2 статьи 7 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 года № 25-ФЗ, которая устанавливает, «что в реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица». Реестр должностей муниципальной службы в Нижегородской области установлен Законом Нижегородской области «О муниципальной службе в Нижегородской области» от 03.08.2007 года № 99-З. Однако, данным Законом не определен перечень должностей, учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий главы администрации. Тем не менее, в соответствии с п.1 ст. 34 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области «администрация формируется главой администрации района в соответствии с федеральными законами, законами Нижегородской области и настоящим Уставом». Кроме этого, разделом 4 Положения об администрации Лукояновского муниципального района от 07.06.2010 года № 27 определено, что «Все отраслевые органы, структурные подразделения находятся в подчинении главы администрации района, а их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним». Глава администрации района руководит администрацией на принципе единоначалия и лично несет ответственность за исполнение полномочий по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 года вопросов местного значения. Следовательно, муниципальные должности, перечисленные в п.2 ст. 39 Устава, имеют статус «учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность». В данном случае, имеет место правовой пробел, поскольку в реестре должностей муниципальной службы Нижегородской области не определен перечень должностей, учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, хотя данные должности в структуре администрации учреждения имеются. Поэтому Земским собранием применена аналогия закона, а именно ч.1 ст. 37 Закона Нижегородской области «О правительстве Нижегородской области» от 03.10.2007 года № 129-З, в соответствии с которой правительство действует в пределах срока полномочий Губернатора. Члены Правительства слагают свои полномочия в день вступления в должность лица, вновь наделенного полномочиями Губернатора.
Представитель ГУ Министерства юстиции РФ по Нижегородской области в судебное заседание не явился. От начальника Главного Управления поступило заявление с просьбой провести судебное заседание без участия представителя Управления.
Выслушав в судебном заседании объяснения сторон, изучив материалы дела, исследовав и оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, установив юридически значимые обстоятельства по делу, суд приходит к следующему:
Согласно пункта 2 статьи 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области «Муниципальные служащие, замещающие муниципальную должность муниципальной службы в администрации Лукояновского района (первый заместитель, заместители главы местного самоуправления, руководители структурных подразделений, отраслевых органов управления администрации муниципального района), слагают свои полномочия перед вновь назначенным главой администрации района».
Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ, что согласуется с положением, установленным п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ.
Статьей 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Статьей 3 Федерального закона № 25-ФЗ от 02.03.2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрено, что правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Часть 2 ст. 6 этого же Закона предусматривает, что должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, а часть 2 статьи 7 предусматривает, что в реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица. Приведенные положения указанной нормы согласуются со ст. 58, 59 Трудового Кодекса РФ, регулирующих заключения трудового договора в части срока последнего.
Федеральным Законом от 02.03.2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» классификация должностей муниципальной службы по категориям не предусмотрена. Данный Федеральный закон не содержит норм о сложении полномочий муниципальными служащими, гарантиях, предоставляемых в таком случае.
На данный момент действует Закон Нижегородской области от 03.08.2007 года № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области».
Согласно ч.3 ст. 6 указанного закона, предусмотренные в Реестре должностей муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
Следовательно, создание должностей для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, является полномочием субъекта РФ.
В силу указанного выше, законодательный орган Нижегородской области, а не представительный орган муниципального района, вправе устанавливать должности муниципальной службы и самостоятельно определять должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность.
В Реестре должностей муниципальной службы в Нижегородской области такие должности не поименованы.
В соответствии с нормами Федерального закона от 06.2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из своего числа является выборным должностным лицом местного самоуправления, а глава администрации, назначаемый на должность по контракту – муниципальным служащим.
Согласно нормам Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области глава администрации Лукояновского муниципального района Нижегородской области назначается на должность по контракту, то есть является муниципальным служащим.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма в Уставе Лукояновского муниципального района принята Земским собранием за рамками полномочий органов местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству.
С учетом изложенного, суд считает иск прокурора Лукояновского муниципального района Нижегородской области подлежащим удовлетворению.
Руководствуясь ст. ст. 194-199 ГПК РФ суд
РЕШИЛ:
Иск Прокурора Лукояновского района Нижегородской области в интересах муниципального образования – Лукояновский муниципальный район Нижегородской области, Российской Федерации к Земскому собранию Лукояновского муниципального района Нижегородской области о признании незаконным положения части 2 статьи 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области удовлетворить.
Признать незаконным положение части 2 статьи 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области.
Обязать Земское собрание Лукояновского муниципального района Нижегородской области исключить из Устава Лукояновского района Нижегородской области положение части 2 статьи 39 Устава Лукояновского муниципального района Нижегородской области, как несоответствующие федеральному законодательству.
Решение может быть обжаловано в Нижегородский областной суд в течение 10 дней со дня принятия в окончательной форме через Лукояновский районный суд.
П.П. Судья – П.Ф. Пузанова
Копия верна: Судья - П.Ф. Пузанова
Решение в окончательной форме принято судом ДД.ММ.ГГГГ.