Дело № 2-1685/2010
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г.Луга Ленинградской области 22 декабря 2010 года
Лужский городской суд Ленинградской области в составе:
председательствующего судьи Степановой Е.Г.
при секретаре Афанасьевой О.А.
с участием представителя истца – Шевченко Ю.Н., представителя администрации Лужского муниципального района – Семеновой Е.С.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению Лужского городского прокурора, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации Лужского муниципального района, Совету депутатов Лужского муниципального района об оспаривании решения о реорганизации образовательного учреждения, оспаривании постановления администрации, обязании провести экспертную оценку последствий реорганизации,
УСТАНОВИЛ:
Лужский городской прокурор первоначально обратился в Лужский городской суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Лужского муниципального района и Совету депутатов Лужского муниципального района с иском об обязании принять нормативно-правовой акт, обязании провести экспертную оценку (т.1 л.д. 4-7).
В порядке ст. 39 ГПК РФ истцом изменен предмет заявленных требований, представлено в суд исковое заявление, в котором истец просит суд (т.1. л.д. 188-191):
- признать решение Совета депутатов Лужского муниципального района Ленинградской области № от ДД.ММ.ГГГГ «О реорганизации Муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа №1» противоречащим закону;
- признать постановление администрации Лужского муниципального района Ленинградской области № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении Положения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений Лужского муниципального района» противоречащим закону;
- обязать администрацию Лужского муниципального района Ленинградской области провести экспертную оценку последствий реорганизации, в соответствии с действующим законодательством.
В обоснование заявленных требований истец указал, что проведенной Лужской городской прокуратурой проверкой были выявлены нарушения требований действующего законодательства в процессе реорганизации МОУ «Средняя общеобразовательная школа №1». Советом депутатов Лужского муниципального района было принято решение № от ДД.ММ.ГГГГ «О реорганизации МОУ «Средняя общеобразовательная школа №1», на основании которого администрации было поручено провести реорганизацию школы в форме преобразования в МОУ «Начальная школа-детский сад №1». Истец указывает, что указанным актом нарушаются права неопределенного круга лиц на получение образования. Кроме того, постановлением главы администрации № от ДД.ММ.ГГГГ было утверждено Положение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений Лужского муниципального района. Истец, ссылаясь на положения ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указывает, что распоряжение муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности, отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Истец считает, что постановление № от ДД.ММ.ГГГГ принято с превышением имеющихся у главы администрации Лужского муниципального района полномочий. В ходе проверки установлено, что реорганизация МОУ «Средняя общеобразовательная школа №1» осуществляется администрацией в порядке, установленном Решением Совета депутатов Лужского муниципального района № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации МУП и МУ Лужского муниципального района Ленинградской области», в котором отсутствует порядок реорганизации муниципальных образовательных учреждений, в связи с чем истец считает, что администрацией осуществляется реорганизация МОУ «Средняя общеобразовательная школа №1» в отсутствие нормативного правового акта органа местного самоуправления, регламентирующего порядок реорганизации именно образовательных учреждений. Ссылаясь на ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», истец указывает, что принятие решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом местного самоуправления последствий принятого решения. В проведенной предварительной экспертной оценке не имеется выводов об отсутствии негативных последствий реорганизации МОУ «СОШ №1», а также отсутствует оценка демографической ситуации в Лужском городском поселении, в связи с чем истец полагает, что экспертная оценка последствий реорганизации МОУ «СОШ №1» не давалась. В ходе проведенной проверки установлено, что комиссия не была уполномочена давать экспертную оценку, что подтверждается отсутствием акта органа местного самоуправления. В Лужском муниципальном районе отсутствует правовой акт, определяющий порядок проведения экспертной оценки. Также в состав комиссии не вошли должностные лица комитета финансов, ответственного за финансирование системы образования района. При проведении оценки не подвергалась анализу финансово-хозяйственная целесообразность реорганизации школы. Экспертной оценкой не проведено сопоставление объема бюджетных средств, предназначенных для финансирования образовательного учреждения, и объема финансирования данного образовательного учреждения в случае его реорганизации и наличия текущих расходов.
В судебном заседании представитель истца – Шевченко Ю.Н. на удовлетворении заявленных требований настаивала.
Представитель ответчика администрации Лужского муниципального района – Семенова Е.С. в судебном заседании заявленные требования не признала. По существу указала, что реорганизация МОУ «СОШ №1» произведена в соответствии с действующим законодательством, в связи с чем оснований для отмены постановления администрации не имеется.
Ответчик – совет депутатов Лужского муниципального района представителя в судебное заседание не направил, ранее в судебном заседании представитель заявленные требования не признавал.
Третье лицо – МОУ «Начальная школа-детский сад №1» (определением суда от 07 декабря 2010 года произведена замена третьего лица МОУ «Средняя общеобразовательная школа №1» на МОУ «Начальная школа-детский сад №1» в порядке правопреемства) в судебное заседание представителя не направило, письменного мнения по поводу заявленных требований суду не представило.
Привлеченная определением суда от 07 декабря 2010 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Инспекция ФНС России по Лужскомй район, в судебное заседание представителя не направила, письменного мнения по поводу заявленных требований суду не представила.
Суд, выслушав представителя истца, представителя ответчика, допросив свидетеля, исследовав и оценив материалы дела, полагает, что заявленные исковые требования не подлежат удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.
Положениями ст. 43 Конституции Российской Федерации определено, что каждый имеет право на образование.
Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Постановлением администрации Лужского муниципального района № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении положения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений Лужского муниципального района» утверждено Положение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений Лужского муниципального района (т.1 л.д. 74-79).
Истец просит признать указанное постановление незаконным, ссылаясь на то обстоятельство, что постановление принято с превышением имеющихся у главы администрации полномочий, поскольку постановление регулирует вопросы распоряжения муниципальным имуществом, тогда как указанные вопросы Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отнесены к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.
В соответствии с п. 1 ст. 34 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1«Об образовании» образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную некоммерческую образовательную организацию в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок реорганизации федеральных государственных образовательных учреждений устанавливается Правительством Российской Федерации, государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений - органом местного самоуправления.
Нормами ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся вопросы определения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.
Согласно Уставу Лужского муниципального района представительным органом муниципального района является совет депутатов (т. 1 л.д. 45).
Решением совета депутатов Лужского муниципального района Ленинградской области № от ДД.ММ.ГГГГ утверждено Положение об управлении имуществом Лужского муниципального района (т.2 л.д. 30-42).
Пункт 4 указанного Положения устанавливает, что от имени Лужского муниципального района полномочия по управлению муниципальным имуществом осуществляет администрация Лужского муниципального района (т. 2 л.д. 32).
Согласно п. 13.2 Положения от имени Лужского муниципального района решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений принимает совет депутатов Лужского муниципального района (т. 2 л.д. 36).
При этом п. 13.3 Положения установлено, что порядок взаимодействия функциональных органов администрации Лужского муниципального района при создании, реорганизации и ликвидации предприятий и учреждений определяет администрация Лужского муниципального района (т. 2 л.д. 36).
Таким образом, представительным органом Лужского муниципального района – советом депутатов определено, что порядок взаимодействия органов администрации при создании, реорганизации и ликвидации предприятий и учреждений определяет именно администрация.
В рамках исполнения указанного Положения администрацией Лужского муниципального района и вынесено оспариваемое постановление № «Об утверждении положения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений Лужского муниципального района».
То обстоятельство, что законодатель в качестве органа, полномочного устанавливать порядок реорганизации муниципальных образовательных учреждений понимает именно исполнительный орган муниципального образования – администрацию подтверждается также тем, что Федеральным законом № 83-ФЗ от 08 мая 2010 года в статью 34 Закона РФ «Об образовании» внесены изменения, вступающие в силу с 01 января 2011 года, согласно которым именно местная администрация муниципального образования устанавливает порядок реорганизации муниципальных образовательных учреждений.
При указанных обстоятельствах, суд считает, что администрация Лужского муниципального района при вынесении оспариваемого постановления действовала в пределах имеющихся у нее полномочий, в связи с чем требования истца в части признания недействительным постановления № от ДД.ММ.ГГГГ удовлетворению не подлежат.
Также истцом заявлено требование о признании недействительным решения совета депутатов Лужского муниципального района № от ДД.ММ.ГГГГ «О реорганизации Муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа №1» (т.1 л.д. 19) и обязании администрацию провести экспертную оценку.
В качестве оснований для признания недействительным оспариваемого решения истец указывает на то, что администрацией ненадлежащим образом была проведена предварительная экспертная оценка последствий реорганизации МОУ «СОШ №1», которая является обязательной, и, кроме того, реорганизация проведена в отсутствие нормативного акта органа местного самоуправления, регламентирующего порядок реорганизации именно образовательных учреждений.
В силу п. 2 ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.
В соответствии со статьей 1 указанного Федерального Закона под социальной инфраструктурой для детей понимается система объектов (зданий, строений, сооружений), необходимых для жизнеобеспечения детей, а также организаций, которые оказывают социальные услуги населению, в том числе детям, и деятельность которых осуществляется в целях обеспечения полноценной жизни, охраны здоровья, образования, воспитания, отдыха и оздоровления.
Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» установлены основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка.
Т.е. цель установленных законодателем специальных условий, при которых собственник может принять решение об изменении целевого назначения объекта социальной инфраструктуры для детей, - это обеспечение соблюдения прав детей.
В процессе судебного разбирательства суду не было представлено доказательств нарушения прав детей оспариваемым решением совета депутатов.
На аппаратном совещании 4 мая 2010 года главой администрации было поручено создать комиссию при администрации Лужского муниципального района в составе <данные изъяты>, созданной комиссии было дано указание, в срок до ДД.ММ.ГГГГ провести предварительную экспертную оценку изменения назначения здания МОУ «Средняя общеобразовательная школа №1» (т. 1 л.д. 86, 88-90).
При указанных обстоятельствах довод истца о том, что комиссия не была полномочна на проведение экспертной оценки, суд считает несостоятельным.
В состав комиссии вошли специалисты в различных областях: муниципальное управление, образование, юриспруденция, управление муниципальным имуществом, строительство, финансы. Помимо работников администрации для проведения экспертной оценки были приглашены депутат Совета депутатов Лужского муниципального района, специалист МУ «Лужский ЦБУК», специалист МУ «Единая служба заказчика» (т. 1 л.д. 126-151).
В связи с тем, что МУ «Лужский ЦБУК» является главным распорядителем средств на образование, ссылка истца на отсутствие в составе комиссии специалиста, ответственного за финансирование системы образования суд считает противоречащим материалам дела (т. 1 л.д. 112).
Согласно предварительной экспертной оценке от ДД.ММ.ГГГГ изменения назначения здания общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа №1» не повлечет неблагоприятных последствий для обеспечения образования, воспитания, развития детей в соответствии с п. 2 ст. 13 Федерального закона «Об основанных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (т. 1 л.д. 117-118).
В проведенной оценке специалистами проанализировано количество обучающихся детей, плановая наполняемость классов, размер финансирования, исходя из количества обучающихся, объем необходимых строительных работ для изменения назначения здания, существование нехватки в районе мест в дошкольных учреждениях, проводимые мероприятия по обеспечению доступности образования в отношении учащихся, которые подлежат переводу в иные школы, организация транспортного сообщения.
В экспертной оценке также имеются: анализ финансово-хозяйственной целесообразности реорганизации в том виде, в каком это посчитал необходимым осуществить собственник имущества, указание объема финансирования образовательного учреждения до реорганизации, объем необходимых затрат на проведение мероприятий по реорганизации (в частности затраты на ремонтные работы).
То обстоятельство, что оценкой не охвачен ряд вопросов, необходимых для исследования, по мнению истца, в частности нет сопоставления объема бюджетных средств, необходимых для финансирования деятельности школы, и объема финансирования в случае реорганизации школы с учетом дополнительных расходов, не указано о неблагоприятных последствиях реорганизации, не проведена оценка демографической ситуации, экспертная оценка проведена в отсутствие нормативного акта, устанавливающего порядок проведения экспертной оценки, само по себе не является достаточным для признания проведенной оценки недействительной, поскольку целевое назначение объекта социальной инфраструктуры - школы №1 не претерпело существенных изменений (школа реорганизована в школу-детский сад №1) и его изменение не привело к нарушению прав детей.
На основании предварительной экспертной оценки советом депутатов Лужского муниципального района ДД.ММ.ГГГГ было принято решение №, в соответствии с которым администрации Лужского муниципального района было поручено провести реорганизацию Муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 1» в форме преобразования в Муниципальное образовательное учреждение для детей дошкольного и младшего школьного возраста «Начальная школа-детский сад №1» в установленном законом порядке (т.1 л.д. 19).
В рамках исполнения указанного решения постановлением администрации Лужского муниципального района № от ДД.ММ.ГГГГ года были даны указания: директору МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 1» утвердить и зарегистрировать устав Муниципального образовательного учреждения для детей дошкольного и младшего школьного возраста «Начальная школа-детский сад №1», предупредить работников о предстоящем массовом высвобождении, письменно уведомить кредиторов о предстоящей реорганизации, представить для утверждения передаточный акт и разделительный баланс, утвердить штатное расписание, передать на праве оперативного управления имущество Муниципальному образовательному учреждению для детей дошкольного и младшего
По результатам проведенной реорганизации из школы выбыло <данные изъяты> учеников, из них в образовательные учреждения по Лужскому району – <данные изъяты> человек, Крестьянский государственный институт им. Кирилла и Мефодия – <данные изъяты> человека, образовательные учреждения по Санкт-Петербургу – <данные изъяты> человека, Общеобразовательные школы Московской области – <данные изъяты> человек, Лужский агропромышленный техникум -<данные изъяты> человек (т.2 л.д. 48-51).
С целью улучшения транспортировки учащихся был введен дополнительный автобусный маршрут для доставки учащихся в учебные заведения г.Луги от места жительства и обратно (т.1 л.д. 179-181).
Как следует из проведенного опроса детей и их законных представителей, родители и дети удовлетворены учебным процессом в выбранных образовательных учреждениях (т. 2 л.д. 52-138).
То обстоятельство, что некоторые ученики недовольны автобусным сообщением само по себе не свидетельствует о нарушении прав неопределенного круга лиц измененным назначением школы №1 (т.2 л.д. 60, 74, 78, 85, 131). Кроме того, двое из указанных лиц: <данные изъяты>) проживают достаточно далеко и от школы № 1 и их посещения указанной школы также было сопряжено с автобусным сообщением. Ученик <данные изъяты> (т.2 л.д. 131) посещает 3 класс, тогда как реорганизованная школа-детский сад после проведения ремонтных работ будет осуществлять обучение начальных классов с 1 по 4 класс.
По состоянию на ДД.ММ.ГГГГ численность работников МОУ «СОШ №1» составляла <данные изъяты> человек, из которых <данные изъяты> пенсионного возраста. В ходе реорганизации трудоустроены в МОУ «Начальная школа-детский сад №1» <данные изъяты> педагога. Из оставшегося числа трудоустроены в течение летнего периода <данные изъяты> учителей. По состоянию на ДД.ММ.ГГГГ не устроены <данные изъяты> педагога пенсионного возраста (т.1 л.д. 182).
Согласно сведениям МУ «Единая служба заказчика» в результате работ по устройству 4-х детских групп функциональные характеристики школы № 1 не изменились, а проведение данных работ приведет только к улучшению комфортных условий для дошкольников и школьников, поскольку при замене деревянных оконных блоков на металлопластиковые уменьшились тепловые потери через оконные проемы, что позволит повысить энергоэффективность здания школы, устройство 2-х дополнительных санузлов и улучшенной отделки всех конструкций позволит не только выполнить требования СанПин к школьным учреждениям с толчки зрения личной гигиены, но и повысит эстетический уровень школы, уровень отделочных материалов и ограждающих конструкций уменьшает пожароопасность (т.1 л.д. 178).
ДД.ММ.ГГГГ МОУ «СОШ №1» прекратило деятельность в качестве юридического лица в связи с реорганизацией, государственная регистрация созданного в процессе реорганизации юридического лица – МОУ «Начальная школа-детский сад №1» произведена ДД.ММ.ГГГГ, указанное обстоятельство подтверждается выписками из Единого государственного реестра юридических лиц (т. 1 л.д. 202-214).
Постановлением главы администрации № от ДД.ММ.ГГГГ утвержден устав Муниципального образовательного учреждения для детей дошкольного и младшего школьного возраста «Начальная школа-детский сад №1» (т.1 л.д. 218-235).
Согласно положениям Устава в школе предусмотрено функционирование дошкольных групп общеразвивающей направленности с детьми возрасте: от 2 до 3 лет – ранний возраст – 15 детей, от 3 до 7 лет – дошкольный возраст – 20 детей, при наличии в группе детей любых возрастов (от 3 до 7 лет) – 15 детей (п. 3.4. Устава).
Кроме того п. 3.12 Устава предусмотрено, что школа, исходя из государственной гарантии прав граждан на получение бесплатного общего образования, осуществляет образовательный процесс по реализации основной общеобразовательной программы первой ступени. 1 ступень – начальное общее образование (нормативный срок обучения – 4 года) обеспечивает развитие обучающихся, овладение ими чтением, письмом, счетом, основными умениями и навыками учебной деятельности, элементами теоретического мышления, простейшими навыками самоконтроля учебных действий, культурой поведения и речи, основами личной гигиены и здорового образа жизни.
Таким образом, на момент судебного разбирательства реорганизация МОУ «СОШ №1» завершена, в Единый государственный реестр внесены сведения о прекращении деятельности данного юридического лица, и зарегистрировано новое юридическое лицо, работники МОУ «СОШ №1» уволены, учащиеся проходят обучения в иных образовательных учреждениях, при этом, как следует из данных опроса, образовательным процессом в новых образовательных учреждениях довольны, в здании школы ведутся строительные работы, определенный объем работ выполнен, что видно из фотоматериалов, представленных в суд,
При этом каких-либо достоверных доказательств того, что изменением целевого назначения школы №1 нарушаются права неопределенного круга лиц, суду не представлено.
При установленных обстоятельствах суд считает, что отсутствуют основания для признания решение Совета депутатов Лужского муниципального района Ленинградской области № от ДД.ММ.ГГГГ «О реорганизации Муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа №1» противоречащим закону, в связи с чем не может быть возложена на администрацию и обязанность по проведению экспертной оценки.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 197-199 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Исковые требования Лужского городского прокурора, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации Лужского муниципального района, Совету депутатов Лужского муниципального района об оспаривании решения о реорганизации образовательного учреждения, оспаривании постановления главы администрации, обязании провести экспертную оценку последствий реорганизации – оставить без удовлетворения.
Председательствующий: