РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

07 сентября 2011 года Ленинский районный суд города Нижний Тагил Свердловской области в составе председательствующего судьи Соловьева А.А.,

с участием прокурора Свининой О.В.,

при секретаре Ежовой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Зайцевой Ю.С. об оспаривании Постановления Администрации города Нижний Тагил от 23.09.2010 № 2108 «Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы Администрации города Нижний Тагил, при замещении которых граждане обязаны соблюдать ограничения в связи с заключением ими трудовых договоров, после увольнения с муниципальной службы»,

установил:

Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 23.09.2010 № 2108 утвержден Перечень должностей муниципальной службы Администрации города Нижний Тагил, при замещении которых граждане обязаны соблюдать ограничения в связи с заключением ими трудовых договоров, после увольнения с муниципальной службы.

Тем же постановлением руководителям органов и структурных подразделений Администрации города Нижний Тагил предписано в срок до 01.11.2010 ознакомить под роспись муниципальных служащих и представить информацию об ознакомлении в отдел муниципальной службы и кадров Администрации города Нижний Тагил.

Постановление № 2108 от 23.09.2010 опубликовано в газете «Горный край» 02.11.2010.

В период с ДД.ММ.ГГГГ Зайцева Ю.С. замещала должности муниципальной службы в составе Администрации муниципального образования «Город Нижний Тагил», в том числе с ДД.ММ.ГГГГ старшую должность <...>.

13.01.2011 Зайцева Ю.С. под роспись ознакомлена с Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 23.09.2010 № 2108.

Распоряжением от ДД.ММ.ГГГГ № Зайцева Ю.С. уволена с муниципальной службы по собственному желанию, пункт 3 части первой статьи 77 Трудового кодекса Российской Федерации.

Приказом от ДД.ММ.ГГГГ № Зайцева Ю.С. принята на работу в ООО <...> в должности <...> на основании трудового договора, заключенного по основному месту работы и на неопределенный срок.

27.06.2011 Зайцева Ю.С. обратилась в суд в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с заявлением о признании Постановления Администрации города Нижний Тагил от 23.09.2010 № 2108 «Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы Администрации города Нижний Тагил, при замещении которых граждане обязаны соблюдать ограничения в связи с заключением ими трудовых договоров, после увольнения с муниципальной службы» недействующим полностью со дня его принятия.

В обоснование своих требований Зайцева Ю.С. указала, что спорное постановление является нормативным правовым актом, поскольку содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.

Указанный нормативный акт непосредственно затрагивает права и свободы человека и гражданина в целом, и непосредственно права заявителя, поскольку распоряжением Администрации города Нижний Тагил от ДД.ММ.ГГГГ № Зайцева Ю.С. освобождена от замещаемой должности муниципальной службы - <...> Администрации города Нижний Тагил по собственному желанию. При этом указанная должность входит в Перечень, утвержденный оспариваемым постановлением.

Зайцева Ю.С. полагает, что оспариваемое постановление нарушает права и свободы, гарантированные статьями 19 часть 2, 37 часть 1 Конституции Российской Федерации, так как данный нормативный акт ограничивает право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, а также ставит заявителя в неравное положение перед работодателями при рассмотрении вопроса о приеме на работу по сравнению с иными соискателями, не являвшимися муниципальными служащими.

Оспариваемое постановление также противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации, иным федеральным законом, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставу города Нижний Тагил и принято Администрацией города Нижний Тагил с превышением полномочий по принятию нормативных правовых актов (то есть за пределами компетенции Администрации города), не соответствует требованиям, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (содержит коррупционные факторы, в том числе принято с необоснованно широкими пределами усмотрения Администрации города по включению (не включению) определенных должностей, предусмотренных структурой Администрации города Нижний Тагил, в утвержденный оспариваемым постановлением Перечень).

В соответствии со статьей 64.1. Трудового кодекса Российской Федерации, граждане, замещавшие должности, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет обязаны при заключении трудового договора сообщать работодателю сведения о последнем месте службы. Работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации,в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно статье 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации,в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации,в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы. Не соблюдение гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации,после увольнения с государственной или муниципальной службы требования, предусмотренного частью 2 указанной статьи, влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином.

Работодатель при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему его месту службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, указанными федеральными законами предусмотрено, что перечень должностей, замещаемых гражданами, на которых возложена обязанность после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы, и при заключении трудового договора с которыми работодатель обязан сообщать по последнему месту службы, устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 № 700 «О порядке сообщения работодателем при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение 2 лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы» также предусмотрено обязательное условие о включении должности муниципального служащего в перечень, устанавливаемый нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Как следует из анализа приведенных выше норм федерального законодательства, утверждение перечня должностей, предусмотренного статьей 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 12 Закона о противодействии коррупции, отнесено федеральными законами к компетенции органов государственной власти Российской Федерации (следовательно, является государственным полномочием), то есть данный перечень должен быть утвержден нормативными правовыми актами Российской Федерации, а не муниципальным актом исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

Аналогия позиции содержится в письме Минздравсоцразвития России от 24.04.2009 № 3854-17 «О реализации отдельных положений законодательства о противодействии коррупции», разъясняющем, что федеральным законодательством предусмотрена разработка нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих утверждение соответствующего перечня должностей, а также указывающем следующее: «В настоящее время федеральными органами исполнительной власти осуществляется разработка и согласование соответствующих проектов нормативных правовых актов. Учитывая изложенное, до принятия нормативных правовых актов положение абзаца третьего и четвертого пункта 1 статьи 15 Федерального закона № 280-ФЗ и части 4 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ не применяются».

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 321, указанный федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере труда, государственной гражданской службы и иных сферах общественных отношений.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения,владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросу местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Основным законодательным актом, определяющим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Оспариваемое постановление является муниципальным правовым актом, принятым исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления.

Согласно статье 7 Закона в редакции от 27.07.2010 № 237-ФЗ, действующей на момент принятия оспариваемого постановления муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, преданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут принимать муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Закона вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Круг вопросов местного значения определен в главе 3 Закона, вопросы местного значения городского округа - в статье 16 Закона (перечень является исчерпывающим). Согласно пункту 1 статьи 17 Закона органы местного самоуправления обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов в целях решения вопросов местного значение.

Таким образом, законодатель ограничил компетенцию органа местного самоуправления по принятию муниципальных нормативных актов вопросами местного значения, при этом указанные нормативные акты не могут противоречить нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Соответственно, органы местного самоуправления не уполномочены принимать муниципальные правовые акты по вопросам, не отнесенным Законом к вопросам местного значения.

Вопросы местного значения городского округа «Город Нижний Тагил» определены в статье 5 Устава города Нижний Тагил, утвержденного Решением Нижнетагильской городской Думы от 24.10.2005 № 80 (в редакции от 22.04.2010, действующей на момент принятия оспариваемого постановления), и не содержат положений, свидетельствующих о том, что утверждение Перечня должностей, замещаемых гражданами, на которых возложена обязанность после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы, и при заключении трудового договора с которыми работодатель обязан сообщать по последнему месту их службы, относится к вопросам местного значения городского округа «Город Нижний Тагил».

В соответствии со статьей 18 Закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Согласно статье 19 Закона полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органами местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законам субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Кроме того в соответствии с пунктом 4.1 статьи 20 Закона органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. Аналогичные нормы содержаться в статье 6 Устава города Нижнего Тагила.

В случае делегирования органами государственной власти полномочий по утверждению соответствующего Перечня органам местного самоуправления данный вопрос не может быть отнесен к полномочиям Администрации города как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, а может быть делегирован вышестоящему выборному представительному органу местного самоуправления, в рассматриваемом случае - Нижнетагильской городской Думе.

Согласно статье 34 Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Согласно статье 19 Устава города Нижний Тагил структуру органов местного самоуправления города составляют: Нижнетагильская городская Дума, Глава города Нижний Тагил, Администрация города Нижний Тагил, счетная палата города Нижний Тагил.

Полномочия Нижнетагильской городской Думы, Главы города и Администрации города прописаны в статьях 20, 21, 26, 28, 29, 31 Устава.

Из анализа указанных статей следует, что деятельность Главы города и Администрации города подотчетна и подконтрольна Нижнетагильской городской Думе, которая, в свою очередь, осуществляет контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий, утверждает структуру Администрации города, устанавливает квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (то есть принимает нормативные правовые акты в сфере трудовых отношений и муниципальной службы, регламентирующие правовой статус муниципальных служб), как представительный орган местного самоуправления утверждает проекты иных нормативных правовых актов, вносимые на рассмотрение Главой города, осуществляет иные полномочия (статьи 20-21.1 Устава). При этом глава Администрации обеспечивает опубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека, организует выполнение нормативных правовых актов городской Думы в пределах своей компетенции, вносит в городскую Думу проекты, указанные в пункте 6 статьи 26 Устава, а также проекты иных муниципальных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию городской Думы. При этом нормативные правовые акты, принимаемые Главой города и Администрацией города в пределах своей компетенции, прямо предусмотрены подпунктами 20, 22 пункта 6 статьи 26 Устава, подпунктами 41, 56, 59 статьи 29 Устава.

Таким образом, из статей 20, 2, 26, 28, 29, 31 Устава города усматривается, что принятие нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в компетенцию Главы города и Администрации города как исполнительно-распорядительного органа не входят.

Кроме того, по смыслу антикоррупционного законодательства указанные полномочия не могут быть делегированы исполнительно-распорядительному органу - Администрации города Нижний Тагил, должностные лица которой непосредственно являются субъектами регулируемых антикоррупционным законодательством правоотношений.

Принятие оспариваемого постановления Администрацией города Нижний Тагил не соответствует статьям 7, 16, 17, 19, 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 5-6, 20, 21, 26, 28, 29 Устава города Нижний Тагил.

В пункт 3 Перечня включены глава, ведущие, старшие и младшие должности, занимаемые муниципальными служащими в определенных подразделениях Администрации города. При этом отдельные должности, которые также могут быть рассмотрены как замещаемые с коррупционными рисками, например, должности отдела муниципальной службы и кадров Администрации города (пункт 5 Постановления Администрации города от 01.12.2009 № 2232, на указанное подразделение возложены функции по обеспечению соблюдения муниципальными служащими ограничений и запретов, проведение служебных проверок, подготовка проектов правовых актов о противодействии коррупции, взаимодействие с правоохранительными органами), в указанный Перечень не включены.

Согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», коррупционными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются, в том числе:

выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствии законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях закона.

Таким образом, утверждение Перечня исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, должностные лица которого являются муниципальными служащими, создает условия для проявления коррупционных факторов.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или частично», если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействительным.

Представитель заинтересованного лица - заместитель начальника правового управления Администрации города Нижний Тагил Малахов М.Р. заявление Зайцевой Ю.С. не признал полностью и пояснил, что заявителем не разграничиваются нормы законодательства о труде и муниципальной службе с нормативными актами, регулирующими порядок решения вопросов местного значения, и антикоррупционным законодательством.

Спорное постановление устанавливает для Зайцевой Ю.С. определенные ограничения в связи с прекращением муниципальной службы, но в целом не затрагивает права и свободы заявителя, в том числе не препятствует поступлению на работу к другому работодателю.

Определением суда от 12.08.2011 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Нижнетагильская городская Дума, представитель которой в судебное заседание не явился, о времени и месте разбирательства дела был надлежащим образом извещен, что в силу части 2 статьи 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела в его отсутствие.

Заслушав объяснения заявителя, представителя заинтересованного лица и заключение прокурора, полагавшего в заявлении Зайцевой Ю.С. отказать, и исследовав письменные доказательства, суд находит заявление Зайцевой Ю.С. не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 Кодекса в случаях, когда в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 Кодекса (пункт 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Вместе с тем, в соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Данная статья находится в неразрывном системном единстве со статьями 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в силу которых государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 251 Кодекса закрепляет право граждан, организаций на обращение в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации суд не вправе ограничиваться формальным усмотрением и обязан выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан, то есть в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 02.03.2006 № 58-О).

Наличие у Зайцевой Ю.С. статуса муниципального служащего начиная с ДД.ММ.ГГГГ, увольнение с муниципальной службы ДД.ММ.ГГГГ и поступление на работу к новому работодателю:

ДД.ММ.ГГГГ - <...> ООО <...>,

ДД.ММ.ГГГГ - <...> ООО <...> подтверждаются записями в трудовой книжке заявителя (л. д. 26-36).

Как следует из объяснений лиц, участвующих в деле, причиной обращения Зайцевой Ю.С. в суд с настоящим заявлением послужило возбуждение прокурором Ленинского района города Нижний Тагил в отношении организации работодателя ООО <...> дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего), в связи с невыполнением работодателем ООО <...> при приеме Зайцевой Ю.С. на работу ДД.ММ.ГГГГ требований статьи 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе» муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя, работодателя (статья 2).

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом (статья 3).

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы (статья 5).

В Определении от 15.11.2001 № 277-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что согласно статье 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Это право не предполагает, однако, обязанности государства обеспечить занятие гражданином конкретной должности и не исключает возможности закрепления в законе специальных требований к лицам, осуществляющим определенные виды деятельности в органах государственной власти или местного самоуправления.

Гражданин Российской Федерации, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти или органы местного самоуправления (статья 32, часть 2, Конституции Российской Федерации), добровольно принимает условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре.

Из данной правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 01.04.1999, вытекает, что установленные законом запреты - если они обусловлены специфическим статусом, который приобретает избранное лицо, - не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица.

Что же касается конкретного объема запретов и ограничений, связанных с приобретением публично-правового статуса, то его установление является прерогативой законодателя (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 624-О-О).

Таким образом, наличие в действующем законодательстве ограничений и обязательств, связанных с прохождением муниципальной службы, не нарушает прав и свобод Зайцевой Ю.С., в том числе конституционного права свободно распоряжаться своими способностями к труду.

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (статья 15 Конституции Российской Федерации).

Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (статья 120 Конституции Российской Федерации).

Закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает, что все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации.

Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения.

Нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»).

Приведенные Зайцевой Ю.С. доводы свидетельствуют об ограничительном толковании понятия нормативных правовых актов Российской Федерации, об отсутствии разграничения правовых норм по технико-юридическому приему изложения и нормативных актов в целом по предмету правового регулирования.

Согласно части 1 статьи 249 Кодекса обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9).

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (пункт 17).

При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:

суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 26.1, 26.3, 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а вопросы местного значения - в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта (пункт 18).

Также следует учитывать особенности законодательной техники при делегированном нормотворчестве.

Если нормативный акт принят во исполнение полномочия, возложенного непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия непосредственно осуществляется правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции Российской Федерации с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.01.2004 № 1-П).

Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» внесены изменения и дополнения в ряд федеральных законов в целях установления ограничений, запретов и обязанностей, связанных с прохождением государственной (гражданской, правоохранительной, военной) и муниципальной службы, и ответственности (гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной) за их нарушение.

Применительно к муниципальной службе Трудовой кодекс Российской Федерации дополнен статьей 64.1 следующего содержания:

«Граждане, замещавшие должности, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет обязаны при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы.

Работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Абзац пятый части первой статьи 84 «Прекращение трудового договора вследствие нарушения установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом правил заключения трудового договора» дополнить словами «либо заключение трудового договора в нарушение установленных федеральными законами ограничений, запретов и требований, касающихся привлечения к трудовой деятельности граждан, уволенных с государственной или муниципальной службы».

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнен статьей 19.29, устанавливающей ответственность за привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего (бывшего государственного или муниципального служащего), замещающего (замещавшего) должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции».

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273 устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (статья 1).

Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты (статья 2).

Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (статья 3).

Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц (статья 5).

Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы.

Несоблюдение гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы предусмотренного требования влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином.

Работодатель при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Неисполнение работодателем обязанности, установленной частью 4 настоящей статьи, является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 12).

Таким образом, законодательство о противодействии коррупции, по сравнению с нормативным правовыми актами о муниципальной службе, имеет иной предмет правового регулирования и, в отличие от общего правила разграничения компетенции государственных органов различного уровня и органов местного самоуправления, основывается на совместной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий, в том числе по вопросам принятия нормативных правовых актов.

В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.

В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 17, 55 Конституции Российской Федерации).

Как отмечалось в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации 31.07.2008 (Пр-1568), несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности России.

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью.

В обоснование своих требований Зайцева Ю.С. также ссылается на разъяснения, содержащиеся в письме Минздравсоцразвития России от 24.04.2009 № 3854-17 «О реализации отдельных положений законодательства о противодействии коррупции», в которых указывалось, что положениями Федеральных законов от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 декабря 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрена разработка нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих утверждение перечня должностей государственной и муниципальной службы, после увольнения с которых граждане, замещавшие указанные должности, обязаны в течение двух лет после увольнения при заключении трудовых договоров сообщать работодателю о последнем месте службы, а также порядок сообщения работодателем при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должность государственной или муниципальной службы, включенную в соответствующий перечень, о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту службы.

В настоящее время федеральными органами исполнительной власти осуществляется разработка и согласование соответствующих проектов нормативных правовых актов.

Учитывая изложенное, до принятия нормативных правовых актов положения абзаца третьего и четвертого пункта 1 статьи 15 Федерального закона № 280-ФЗ и части 4 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ не применяются.

Вместе с тем, в настоящее время такой перечень должностей федеральной государственной службы соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» утвержден Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» (с применением отсылочных норм).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 № 700 утвержден Порядок сообщения работодателем при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение 2 лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы.

В письме, направляемом работодателем представителю нанимателя (работодателю) гражданина по последнему месту его службы, должны содержаться следующие сведения:

а) фамилия, имя, отчество (при наличии) гражданина (в случае, если фамилия, имя или отчество изменялись, указываются прежние);

б) число, месяц, год и место рождения гражданина (страна, республика, край, область, населенный пункт);

в) должность государственной или муниципальной службы, замещаемая гражданином непосредственно перед увольнением с государственной или муниципальной службы (по сведениям, содержащимся в трудовой книжке);

г) наименование организации (полное, а также сокращенное (при его наличии));

д) дата и номер приказа (распоряжения) или иного решения работодателя, согласно которому гражданин принят на работу;

е) дата заключения трудового договора и срок, на который он заключен (указывается дата начала работы, а в случае, если заключается срочный трудовой договор, - срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для заключения срочного трудового договора);

ж) наименование должности, которую занимает гражданин по трудовому договору в соответствии со штатным расписанием, а также структурное подразделение организации (при его наличии);

з) должностные обязанности, исполняемые по должности, занимаемой гражданином (указываются основные направления поручаемой работы).

Письмо оформляется на бланке организации и подписывается ее руководителем либо уполномоченным лицом, подписавшим трудовой договор со стороны работодателя. Подпись работодателя заверяется печатью организации (печатью кадровой службы).

Письмо направляется представителю нанимателя (работодателю) гражданина по последнему месту его службы в 10-дневный срок со дня заключения трудового договора с гражданином.

Тем же Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2010 № 925 органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления также рекомендовано в 2-месячный срок разработать, руководствуясь настоящим Указом, и утвердить перечни должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и перечни должностей муниципальной службы, предусмотренные статьей 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 23.09.2010 № 2108 утвержден Перечень должностей муниципальной службы Администрации города Нижний Тагил, при замещении которых граждане обязаны соблюдать ограничения в связи с заключением ими трудовых договоров, после увольнения с муниципальной службы.

В раздел 2 «Другие должности муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками» включены должности муниципальной службы, устанавливаемые для обеспечения исполнения полномочий Администрации города Нижний Тагил, отраслевых (функциональных) и территориальных органов Администрации города, отнесенные Реестром должностей муниципальной службы Администрации города Нижний Тагил, утвержденным Постановлением Главы города Нижний Тагил от 18.04.2008 № 303 «О Реестре должностей муниципальной службы Администрации города Нижний Тагил», к главной, ведущей, старшей и младшей группе должностей муниципальной службы, замещаемые в подразделениях, в том числе в управлении учета и распределения жилья.

Таким образом, оспариваемое Зайцевой Ю.С. постановление Администрации города Нижний Тагил от 23.09.2010 № 2108 принято органом местного самоуправления во исполнение полномочия, возложенного Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2010 № 925 в соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе и указе (делегированное регулирование), в связи с чем, судебная проверка муниципального нормативного правового акта невозможна без установления соответствия такого акта, указа и (или) самого федерального закона Конституции Российской Федерации с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной, исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности муниципального нормативного правового акта, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта в полном объеме может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.

Осуществление судебного нормоконтроля (проверки соответствия нормативных актов иному акту, имеющему большую юридическую силу, вне связи с рассмотрением конкретного дела) в отношении правовых актов Президента Российской Федерации не отнесено к родовой подсудности районных судов общей юрисдикции (статья 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

В настоящем гражданском деле заявителем также оспаривается законность Постановления Администрации города Нижний Тагил от 23.09.2010 № 2108 по мотиву нарушения компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения и выполнении отдельных государственных полномочий.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130).

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 131).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132).

Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985, подписанная от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28.02.1996, целью которой является заключение соглашений в области управления для достижения большего единства во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся общим достоянием.

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом (статья 3).

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом (статья 4).

Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (статья 6).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 2).

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования (статья 34).

В систему муниципальных правовых актов входят:

нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (статья 43).

В систему муниципальных правовых актов города Нижний Тагил входят:

Устав города, правовые акты, принятые на местном референдуме;

решения городской Думы;

постановления и распоряжения Главы города;

постановления и распоряжения Администрации города;

постановления и распоряжения Председателя городской Думы по вопросам организации деятельности городской Думы;

постановления и распоряжения Счетной палаты;

распоряжения и приказы иных должностных лиц местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их полномочиям настоящим Уставом.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления издают правовые акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом и законами Свердловской области, настоящим Уставом (статья 43 Устава).

Муниципальные нормативные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) либо издания (подписания), если иной срок не оговорен в самом правовом акте.

Официальным опубликованием муниципальных правовых актов является публикация их полного текста в газете «Горный край» (статья 45 Устава).

Приведенные Зайцевой Ю.С. нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на несоответствие которым оспаривается Постановление Администрации города Нижний Тагил от 23.09.2010 № 2108, не содержат исчерпывающей регламентации по вопросам компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и закрепляют лишь самые общие направления их деятельности и взаимодействия при решении вопросов местного значения.

При этом отсутствие в федеральном законе четких критерий, определяющих компетенцию каждого органа местного самоуправления с учетом его особенностей, не позволяет при осуществлении муниципального нормотворчества полностью исключить «пересечение компетенций» представительного, исполнительно-распорядительного и контрольного органов.

При уяснении содержания спорных правовых норм также следует учитывать вышеприведенные принципы международного права в области правового регулирования местного самоуправления, содержащиеся в Европейской хартии местного самоуправления:

полной свободы действий органов местного самоуправления, пределы которой могут быть ограничены только Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;

самостоятельности органов местного самоуправления при определении своих внутренних административных структур;

общего запрета на административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, осуществление которого допускается только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации или федеральным законом.

Указанные принципы исключают всякое ограничительное толкование правовых норм, регулирующих компетенцию органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Согласно статье 15 Закона Свердловской области от 20.02.2009 № 2-ОЗ «О противодействии коррупции в Свердловской области» органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, могут принимать целевые программы по профилактике коррупции; проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов; проводить антикоррупционный мониторинг; совершенствовать организацию муниципальной службы; участвовать в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; организовывать информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления и о предоставляемых ими муниципальных услугах; создавать совещательные органы по противодействию коррупции; принимать иные меры по противодействию коррупции в Свердловской области в соответствии с федеральными законами.

Постановлением Главы города Нижний Тагил от 13.01.2010 № 12 утверждена муниципальная программа «Противодействие коррупции в городе Нижний Тагил» на 2010 год.

Организация работы по противодействию коррупции в городе Нижний Тагил строится в рамках реализации федерального законодательства, законов Свердловской области, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Свердловской области, а также принимаемых муниципальных правовых актов, направленных на противодействие коррупции.

С целью координации работы, направленной на противодействие коррупции в городе Нижний Тагил, принято Постановление Администрации города Нижний Тагил от 02.03.2009 № 208 «О создании при Главе города Нижний Тагил Совета по противодействию коррупции», которым утверждены Положение о Совете при Главе города Нижний Тагил по противодействию коррупции и состав Совета.

В состав Совета включен председатель Нижнетагильской городской Думы (по согласованию).

В рамках реализации действий, направленных на противодействие коррупции и достижение поставленных целей, утвержден План мероприятий по противодействию коррупции в городе Нижний Тагил на 2008 - 2009 годы.

Формируется нормативная правовая база, направленная на противодействие коррупции в городе Нижний Тагил.

В настоящее время приняты следующие нормативные правовые акты:

- Постановление Администрации города Нижний Тагил от 07.04.2009 № 414 «О комиссии Администрации города Нижний Тагил по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов», которым утверждены состав комиссии Администрации города Нижний Тагил по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов и Положение о комиссии Администрации города Нижний Тагил по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов;

- Постановление Администрации города Нижний Тагил от 09.04.2009 № 421 «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов города Нижний Тагил»;

- Постановление Администрации города Нижний Тагил от 08.05.2009 № 682 «О порядке формирования муниципального задания, составления, ведения реестра, применения стандартов муниципальных услуг»;

- Постановление Администрации города Нижний Тагил от 10.12.2009 № 2356 «О проведении мониторинга состояния и эффективности противодействия коррупции (антикоррупционном мониторинге) в городе Нижний Тагил».

Настоящая Программа является важной составной частью антикоррупционной политики в городе Нижний Тагил, обеспечивающей согласованное проведение мероприятий, направленных на предупреждение коррупции.

Основными задачами Совета при Главе города по противодействию коррупции являются обеспечение и координация реализации мер по предупреждению коррупции, по разработке мероприятий антикоррупционной политики, по проведению мониторинга и оценки уровня коррупции в городе Нижний Тагил и эффективности реализации антикоррупционных мер, а также контроль исполнения антикоррупционных мероприятий.

Таким образом, органы местного самоуправления, исходя из основных принципов противодействия коррупции, вправе самостоятельно избирать те или иные формы деятельности при реализации мер по предупреждению коррупции и борьбы с коррупцией.

При этом эффективность реализации антикоррупционных мер достигается не путем разграничения компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления, как ошибочно полагает заявитель, а за счет их сотрудничества и координации деятельности, в том числе с органами государственной власти, институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

То же ошибочное суждение заявителя положено в основу выводов о нарушении порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленного Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (статья 2).

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (статья 19).

Таким образом, государственные полномочия - это совокупность прав и обязанностей органов и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения России либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.

Вместе с тем, органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселения, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений (статья 14).

Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2010 № 925 не содержит обязательных к исполнению предписаний и лишь рекомендует органам местного самоуправления утвердить перечни должностей муниципальной службы, предусмотренные статьей 12 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В свою очередь, Администрация города Нижний Тагил реализовала свое право, а не обязанность, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий в порядке, предусмотренном статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Более того, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определяет противодействие коррупции как совместную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий (статья 1), непосредственно включает муниципальные правовые акты в правовую основу противодействия коррупции наряду с нормативными правовыми актами органов государственной власти (статья 2), что также позволяет отнести деятельность органов местного самоуправления по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией непосредственно к одному из направлений осуществления публичных дел, в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Все равны перед законом и судом. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (статьи 17, 19 Конституции Российской Федерации).

Заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов (статья 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Приведенные Зайцевой Ю.С. доводы об отсутствии в оспариваемом Перечне отдельных должностей муниципальной службы, поименованных в Реестре должностей муниципальной службы Администрации города Нижний Тагил, утвержденном Постановлением Главы города Нижний Тагил от 18.04.2008 № 303, применительно к существующей структуре Администрации города Нижний Тагил, утвержденной Решением Нижнетагильской городской Думы от 28.10.2010 № 51, не имеют правового значения при рассмотрении и разрешении судом настоящего публично-правового спора, поскольку непосредственно не затрагивают прав и свобод заявителя.

Из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.05.2005 № 169-О).

Предусмотренное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на доступ к правосудию не предполагает возможность обращения в суд любого лица и по любому поводу.

Реализация этого права осуществляется на основании принятых в развитие Основного закона Российской Федерации норм федерального законодательства (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.08.2011 № 44-В11-5).

Это не означает, что тем самым ограничивается гарантированное каждому право на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации): прежде всего, существует возможность обжаловать в суде решения и действия (бездействие), основанные на нормативном акте, нарушающем права и свободы заявителя и не соответствующем федеральному закону; кроме того, суд, принимая решение в соответствии с законом, как того требует статья 120 Конституции Российской Федерации, вправе признавать решения и действия (бездействие) органов публичной власти и должностных лиц незаконными в соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.01.2004 № 1-П).

Защита от предполагаемых нарушений трудовых прав при заключении трудового договора осуществляется судом по правилам искового судопроизводства в порядке разрешения индивидуального трудового спора (статьи 64, 381, 391 Трудового кодекса Российской Федерации).

Права заявителя на участие в деятельности по противодействию коррупции могут быть реализованы в форме общественного контроля в соответствии Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а также путем реализации личных конституционных прав на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статьи 32, 33 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, издан Администрацией города Нижний Тагил в установленном законом порядке и в пределах компетенции органа местного самоуправления, не нарушает прав и свобод заявителя, что является основанием для принятия судом решение об отказе в удовлетворении заявления.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 12, 194-198, 253 и 336 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Решил:

В заявлении Зайцевой Ю.С. об оспаривании Постановления Администрации города Нижний Тагил от 23.09.2010 № 2108 «Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы Администрации города Нижний Тагил, при замещении которых граждане обязаны соблюдать ограничения в связи с заключением ими трудовых договоров, после увольнения с муниципальной службы» отказать полностью.

На решение может быть подана кассационная жалоба (представление) в судебную коллегию по гражданским делам Свердловского областного суда через суд, принявший решение, в течение десяти дней.

     Судья     А.А.Соловьев