№ 12-199/2010
Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении
3 августа 2010г.
Судья Ленинского районного суда г. Костромы Жуков И.П., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу Беловой Т. М. на постановление по делу об административном правонарушении
Установил:
Постановлением заместителя руководителя Управления ФАС России по Костромской области от dd/mm/yy Белова Т.М. привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, с применением административного наказания в виде административного штрафа в сумме <данные изъяты> руб. на том основании, что dd/mm/yy и dd/mm/yy к ней как главному специалисту отдела по учету захоронений МУ СМЗ по ЖКХ обратились представители ООО «Фирма «МОМ» с заявлениями о разрешении захоронений К. и Р., на что Белова Т.М. наложила резолюцию о захоронении силами специализированной службы, несмотря на то, что родственники умерших заключили договоры на оказание им услуг именно указанным ООО, в связи с чем в действиях Беловой Т.М. как должностного лица усматривается ограничение конкуренции в деятельности хозяйствующих субъектов.
Не согласившись с указанным постановлением, Белова Т.М. подала жалобу на него, в которой просила отменить постановление на том основании, что в г. Костроме действует Порядок оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан, в силу которого уполномоченным органом по вопросам организации похоронного дела на территории г. Костромы является МУ СМЗ по ЖКХ. Тем же порядком определено, что лицом, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, является его родственник или законный представитель, а при их отсутствии - иное лицо, взявшее на себя обязанность по погребению. Тем самым, фирма «МОМ» при отсутствии доверенности от указанных лиц не является лицом, взявшим на себя обязанность по погребению, а выступает лишь исполнителем ритуальных услуг. Само же погребению согласно федерального закона осуществляется лишь специализированной службой, создаваемой органом местного самоуправления, т.е. выполнение услуг по погребению иными хозяйствующими субъектами, не имеющими такого статуса, не предусмотрено. Тем самым, нарушения закона о конкуренции допущено не было. Кроме того, заявительница не считает себя должностным лицом.
Решением судьи Ленинского райсуда г. Костромы от 16.06.2010г. жалоба заявительницы была удовлетворена.
Однако решением судьи Костромского областного суда от 20.07.2010г. указанное решение было отменено и дело направлено на новое рассмотрение.
При новом рассмотрении заявительница и ее представитель Женодарова Ю.В. поддержали требование жалобы по тем же доводам, однако не настаивали на доводе о том, что заявительница не является должностным лицом.
Представитель УФАС России по Костромской области Дунаев И.В. возражал против удовлетворения жалобы, полагая, что своими резолюциями на заявлениях граждан о разрешении погребения родственников заявительница ограничила в деятельности иные хозяйствующие субъекты в области похоронного дела, т.к. в ее компетенцию не входит определять, кто именно будет осуществлять погребение, однако из-за ее резолюций, являющихся обязательными для хозяйствующих субъектов, последние, в частности ООО «Фирма «МОМ», были ограничены в возможности участвовать в осуществлении похоронного дела, несмотря на наличие договоров на оказание услуг с родственниками умершего. Белова Т.М. должна была лишь согласовать или не согласовать место захоронения. Между тем, не смог пояснить, почему считает, что резолюция заявительницы была обязательна для ООО «Фирма «МОМ».
Изучив материалы дела, прихожу к следующему.
Согласно ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Примечание. Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 13.25, 14.24, 15.17 - 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29 - 15.31, частью 9 статьи 19.5, статьей 19.7.3 настоящего Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии, созданной государственным или муниципальным заказчиком, уполномоченным органом, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 - 7.32 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное.
Как установлено в судебном заседании, dd/mm/yy от имени К1. представитель ООО «Фирма «МОМ» обратился к заявительнице с заявлением о разрешении на захоронение К., на котором заявительницей dd/mm/yy была наложена резолюция о возможности подзахоронения на ..... кладбище силами муниципального предприятия.
dd/mm/yy от имени Р1. обратился представитель ИП Караськова М.Г. с аналогичным заявлением на захоронение Р., на котором заявительница также наложила резолюцию о возможности копки могилы силами специализированной организации.
Согласно должностной инструкции, утвержденной ИО директора МУ СМЗ по ЖКХ, главного специалиста отдела по учету захоронений МУ СМЗ по ЖКХ, с которой заявительница была ознакомлена dd/mm/yy, данное лицо является работником указанного учреждения, непосредственно подчиняется начальнику отдела по учету захоронений, в своей работе руководствуется нормативными актами РФ в части, касающейся деятельности отдела, постановлениями и распоряжениями Главы г. Костромы по вопросам работы участка, приказами и распоряжениями директора учреждения, при этом должно знать порядок ведения учета захоронений, должностную инструкцию, методические, нормативные и руководящие материалы, постановления, распоряжения и приказы вышестоящих органов по профилю своей деятельности.
Главный специалист предоставляет лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, перечень свободных участков земли на городских кладбищах, контролирует планомерное предоставление участков в соответствии с последовательностью освоения свободных участков, ведет учет произведенных захоронений, выдает паспорт захоронения и другие обязанности.
Согласно Положения отдела по учету захоронений, утвержденного ИО директора МУ СМЗ по ЖКХ, Отдел погребение умершего, перечень свободных участков земли на городских кладбищах, ведет учет произведенных захоронений, выдает паспорт захоронения, осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральными законами и иными правовыми актами, актами технического регулирования, постановлениями и распоряжениями органов государственной власти и местного самоуправления, приказами и распоряжениями директора.
Таким образом, главный специалист указанного Отдела фактически выполняет задачи и функции самого Отдела в отношении определенного направления деятельности, в частности, заявительница Белова Т.М. выполняет указанное применительно к захоронениям на территории общественного городского кладбища на ул. ..... в ......
Согласно ст. 3 ФЗ «О погребении и похоронном деле» настоящий Федеральный закон определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).
Согласно ст. 5 ФЗ волеизъявление лица о достойном отношении к его телу после смерти (далее - волеизъявление умершего) - пожелание, выраженное в устной форме в присутствии свидетелей или в письменной форме: о согласии или несогласии быть подвергнутым патолого-анатомическому вскрытию; о согласии или несогласии на изъятие органов и (или) тканей из его тела; быть погребенным на том или ином месте, по тем или иным обычаям или традициям, рядом с теми или иными ранее умершими; быть подвергнутым кремации; о доверии исполнить свое волеизъявление тому или иному лицу.
В случае отсутствия волеизъявления умершего право на разрешение действий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, имеют супруг, близкие родственники (дети, родители, усыновленные, усыновители, родные братья и родные сестры, внуки, дедушка, бабушка), иные родственники либо законный представитель умершего, а при отсутствии таковых иные лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего.
Согласно ст. 6 ФЗ исполнителями волеизъявления умершего являются лица, указанные в его волеизъявлении, при их согласии взять на себя обязанность исполнить волеизъявление умершего. В случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Ст. 7 ФЗ закрепляет гарантии исполнение волеизъявления умершего о погребении.
Согласно ст. 25 ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.
Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Таким образом, из указанных правовых норм следует, что погребение представляет собой комплекс обрядовых действий по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, в частности, путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп).
При этом лицо может выразить свое пожелание о достойном отношении к его телу после смерти, в частности, быть погребенным на том или ином месте, по тем или иным обычаям или традициям, рядом с теми или иными ранее умершими, а при отсутствии такового пожелания такое решение принимается родственниками или законным представителем умершего или иными лицами, взявшими на себя обязанность осуществить погребение умершего, которые выступают исполнителями волеизъявления умершего.
И только при их мотивированном отказе от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Между тем, собственно погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Как следует из материалов дела, такими исполнителями волеизъявления умерших К. и Р. явились их родственники - К1. и Р1., которые обратились в ООО «Фирма «МОМ» и к ИП Караськову М.Г. за оказанием услуг по захоронению умерших.
Тем самым, последние - ООО «Фирма «МОМ» и к ИП Караськов М.Г. - не являются лицами, взявшими на себя обязанность осуществить погребение умершего, а выступают лишь исполнителями услуг, обязанность по исполнению которых взяли на себя перед исполнителями волеизъявления умерших К. и Р. К1. и Р1., в т.ч. по договору с К1. на копку могилы (счет-заказ № от dd/mm/yy ООО «Фирма «МОМ»).
Между тем, согласно Порядка оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан в г. Костроме, утвержденного постановлением Администрации г. Костромы от 15.09.2009г. № 1666, в редакции, действовавшей на ноябрь 2009г., уполномоченным органом по вопросам организации похоронного дела на территории г. Костромы определено МУ СМЗ по ЖКХ.
Специализированной службой по вопросам похоронного дела, создаваемой органами местного самоуправления и осуществляющей погребение умершего и оказание услуг по погребению на территории г. Костромы, является МП «Ритуальные услуги и спецобслуживание» согласно постановлению Администрации г. Костромы от 8.09.2004г. № 2687.
Таким образом, полагаю установленным, что в соответствии с указанными правовыми нормами Администрация г. Костромы как орган местного самоуправления, на который возложена организация похоронного дела и создание специализированных служб по вопросам похоронного дела, осуществляющих погребение умершего и оказание услуг по погребению, определило единственной такой службой на территории г. Костромы МП «Ритуальные услуги и спецобслуживание».
Тем самым, заявительница как работник МУ СМЗ по ЖКХ, обязанный исполнять свои полномочия в рамках определенной ей компетенции в соответствии с нормативными актами РФ в части, касающейся деятельности ее отдела, постановлениями и распоряжениями Главы г. Костромы по вопросам работы участка, приказами и распоряжениями директора учреждения, совершила указанные действия, повлекшие привлечение ее к административной ответственности, не по своей инициативе и не по своей воле, а в соответствии с вышеуказанными нормативными актами, которые являются для нее обязательными к исполнению.
При этом указанные нормативные акты и постановление Администрации г. Костромы от 8.09.2004г. № 2687, определяющее МП «Ритуальные услуги и спецобслуживание» как специализированную службу по вопросам похоронного дела, осуществляющую погребение умершего и оказание услуг по погребению, никем не оспорены, в т.ч. УФАС России по Костромской области, являются действующими, по причине чего оснований не применять их у Беловой Т.М. не имелось.
Если же УФАС России по Костромской области полагает, что в рассматриваемой области хозяйственного ведения были нарушены нормы о защите конкуренции, то представляется необходимым проверить по данному критерию основания, послужившие к этому, а именно муниципальные правовые акты в данной сфере деятельности, которые для заявительницы были обязательны к исполнению.
Таким образом, в действиях заявительницы отсутствует состав вменяемого правонарушения, т.к. они не являются виновными и сами по себе непосредственно не привели и не могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции в области похоронного дела в г. Костроме.
Более того, совершенные заявительницей действия не препятствовали ООО «Фирма «МОМ» и ИП Караськову М.Г. осуществить иные ритуальные действия в соответствии с заключенными ими договорами, за исключением копки могилы.
Вопрос же о возможности копки могилы указанными лицами при наличии спора по нему мог быть разрешен этими лицами в судебном порядке в последующем, однако при отсутствии иных сведений данные лица в судебном порядке защиту своих прав и законных интересов по данному вопросу не осуществляли, в связи с чем невозможно установить, было ли допущено такое нарушение.
Кроме того, по мнению представителя УФАС России по Костромской области, заявительница вообще не должна была указывать на осуществление захоронений силами указанной специализированной службы, т.к. это не входит в ее компетенцию.
Тем самым, представитель УФАС говорит о превышении заявительницей своих полномочий, что свидетельствует о дисциплинарном, а не административном проступке.
Согласно п.2 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствие состава административного правонарушения.
В связи с этим обжалуемое постановление подлежит отмене, а производство по делу прекращению.
Руководствуясь ст. 30.7 КоАП РФ,
Решил:
Постановление заместителя руководителя Управления ФАС России по Костромской области от dd/mm/yy в отношении Беловой Т. М. по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ отменить, производство по делу прекратить за отсутствие в действиях Беловой Т.М. состава административного правонарушения.
Решение может быть обжаловано в Костромской областной суд через Ленинский райсуд г. Костромы в течение 10 суток.
Судья