Дело № 2-971/11 г.
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
11 марта 2011 года Ленинский районный суд г. Перми в составе:
председательствующего судьи Рубан О.Н.,
при секретаре Кобелевой И.В.,
с участием заявителя Кадыровой Э.И.,
представителя заявителя – Сусловой И.И.,
представителя заинтересованного лица – Минина Д.А., действующего на основании доверенности (л.д. 69),
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Кадыровой Э.И. о признании незаконными действий, бездействий должностного лица – начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми, возложении обязанности, заинтересованные лица – управление по экологии и природопользованию администрации г. Перми, Галанова А.А.,
у с т а н о в и л:
Кадырова Э.И. обратилась в суд с заявлением о признании незаконными действий начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми, выразившихся
-во внесении поправки в нормативный правовой акт – Правила содержания собак и кошек на территории города Перми, утвержденные Решением Пермской городской Думы от 17.04.2007 г. № 81;
-в подмене Концепции по принципам работы по регулированию численности безнадзорных животных Приказом № 9 от 11.02.2010 г. об утверждении положения «Об основных принципах и направлениях деятельности по регулированию численности безнадзорных животных»;
а также признании незаконным бездействия начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми, выразившегося в уклонении от исполнения должностных обязанностей по контролю за МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных».
Заявитель просит обязать начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми отменить приказ № 9 от 11.02.2010 г. об утверждении положения «Об основных принципах и направлениях деятельности по регулированию численности безнадзорных животных», строго придерживаться Положения об общественном совете по вопросам содержания домашних животных на территории города Перми и Положения о муниципальном управлении по экологии и природопользованию, осуществлять строгий контроль за повседневной деятельностью МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных».
В обоснование заявленных требований Кадырова Э.И. указала, что является членом Общественного совета по вопросам содержания домашних животных на территории города Перми. В мае 2009 года заявителю стало известно о внесении Пермской городской Думой изменения в п. 11.1. Правил содержания собак и кошек на территории города Перми. Ранее отлов безнадзорных собак и кошек производился исключительно по заявкам юридических лиц, а после внесения изменений в п. 11.1 – также по заявкам физических лиц. Кадырова Э.И. указывает, что данные изменения в нормативный правовой акт внесены начальником управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галановой А.А. незаконно, и приведут к необратимым негативным последствиям. Кроме того, в апреле 2010 г. заявителю стало известно о том, что начальник управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галанова А.А. незаконно произвела подмену другого нормативного правового акта. Так, с июля 2007 года производилась разработка Концепции по принципам работы по регулированию численности безнадзорных животных, которая фактически была изготовлена. Однако, вместо утверждения данной Концепции заинтересованным лицом издан Приказ № 9 от 11.02.2010 г. об утверждении положения «Об основных принципах и направлениях деятельности по регулированию численности безнадзорных животных». Незаконное бездействие должностного лица – начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галановой А.А. по мнению заявителя выразилось в непринятии мер по сокращению смертности животных в МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных», а также в принятии на должность директора данного учреждения лица, ранее не работавшего с животными (л.д. 30 – 37).
В судебном заседании Кадырова Э.И. и ее представитель заявленные требования поддержали, просили их удовлетворить в полном объеме.
Заинтересованные лица о месте и времени рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом.
Представитель управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявленных требований, поддержав доводы письменного отзыва, из которого видно следующее. В заявлении Кадыровой Э.И. не указано, какие ее права и свободы нарушены, какой закон или иной нормативный правовой акт нарушен действием (бездействием) должностного лица, доказательства нарушения прав и свобод не представлены. Несостоятельным является довод заявителя о внесении начальником управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми изменений в п. 11.1. «Правил содержания собак и кошек на территории города Перми». Право внесения в Пермскую городскую Думу проектов решений, подготовленных администрацией города, предоставлено лишь главе администрации города или лицу, исполняющему его обязанности. У Галановой А.А. объективно отсутствовала возможность личного внесения в Думу проекта предложения о внесении изменений в действующее решение № 81 от 17.04.2007 года. Довод заявителя о том, что начальник управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галанова А.А. обязана осуществлять контроль за деятельностью Пермской городской службы по организации содержания домашних животных, является ложным, так как указанная служба является самостоятельным юридическим лицом, действующим на основании Устава. Хозяйственная деятельность осуществляется самостоятельно, в соответствии с действующим законодательством в пределах компетенции, предусмотренной Уставом. Учредителем МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» является Управление по экологии и природопользованию администрации г. Перми, компетенция которого определена пунктом 4.1. Устава, где не предусмотрена обязанность начальника Управления осуществлять контроль за деятельностью учреждения. Концепция и Положение – документы разных форматов, абсолютно отличающиеся по смысловой нагрузке. Начальник управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галанова А.А. не имеет никакого отношения к факту не утверждения Пермской городской Думой Концепции по принципам работы по регулированию численности безнадзорных животных. Приказ № 9 от 11.02.2010 г. об утверждении положения «Об основных принципах и направлениях деятельности по регулированию численности безнадзорных животных» издан в рамках полномочий руководителя управления по экологии и природопользованию, в соответствии с п. 5.2.3. Положения об Управлении. Данный приказ не влечет нарушения прав и свобод граждан, не создает препятствия к их осуществлению. Довод Кадыровой Э.И. о проявлении самоуправства Галановой А.А. в вопросе подбора руководящих кадров не соответствует действительности. К кандидату на должность директора МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» отсутствует требование о наличии опыта работы с животными (л.д. 48 – 50).
Суд, выслушав доводы заявителя, его представителя, представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, не находит оснований для удовлетворения заявленных требований в силу следующего.
В соответствии с частью 1 ст. 254 ГПК РФ, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
На основании ст. 255 ГПК РФ, к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина.
В судебном заседании установлены следующие фактические обстоятельства дела.
Решением Пермской городской Думы от 28.04.2009 г. № 86 внесены изменения в решение Пермской городской Думы от 17.04.2007 г. № 81 «Об утверждении Правил содержания собак и кошек на территории города Перми», а именно пункт 11.1. после слов «по заявкам» дополнен словом «физических» (л.д. 79).
После внесения изменений пункт 11.1. Правил содержания собак и кошек на территории города Перми изложен следующим образом: «подлежат отлову безнадзорные собаки и кошки. Отлов производится исключительно по заявкам физических, юридических лиц и органов территориального общественного самоуправления. Запрещается бригадам по отлову изымать животных из квартир, с приусадебных участков, территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, кроме как по решению суда, снимать с привязи животных, временно оставленных у магазинов, предприятий общепита, аптек и других организаций».
С инициативой внесения изменений в п. 11.1. решения Пермской городской Думы от 17.04.2007 г. № 81, которое было внесено решением Пермской городской Думы от 28.04.2009 г. № 86, выступил Депутат Пермской городской Думы 4 созыва Головнин А.А. (л.д. 77).
С учетом изложенного суд не усматривает оснований для удовлетворения требования Кадыровой Э.И. о признании незаконным действия (бездействия) начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галановой А.А., выразившегося во внесении поправки в нормативный правовой акт – Правила содержания собак и кошек на территории города Перми, утвержденные Решением Пермского городской Думы от 17.04.2007 г. № 81.
Судом установлено, что с инициативой внесения изменений в п. 11.1. решения Пермской городской Думы от 17.04.2007 г. № 81, которое было внесено решением Пермской городской Думы от 28.04.2009 г. № 86, выступил Депутат Пермской городской Думы 4 созыва Головнин А.А., а не начальник управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галанова А.А.
Согласно п. 3.1. Порядка взаимодействия администрации города Перми с Пермской городской Думой по вопросам, связанным с нормотворчеством, утвержденного Постановлением администрации города от 26.07.2007 № 304, и действовавшего в момент возникновения спорных правоотношений, право внесения в Пермскую городскую Думу проектов решений, подготовленных администрацией города, принадлежит главе администрации города или исполняющему обязанности главы администрации города (л.д. 54 – 65).
В полномочия начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми нормотворчество не входит (п. 5.2. Положения об управлении по экологии и природопользованию Администрации г. Перми – л.д. 51 – 53).
Кроме того, в силу ст. 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.
Из заявления Кадыровой Э.И. следует, что о внесении изменений в п. 11.1. Правил содержания собак и кошек на территории города Перми ей стало известно в мае 2009 года. Заявление направлено в суд 06.10.2010 г. (почтовый конверт – л.д. 27). При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о пропуске заявителем срока на обращение в суд с заявлением в порядке гл. 25 ГПК РФ. Каких – либо уважительных причин пропуска установленного законом срока заявителем не названо, судом не установлено.
При таких обстоятельствах в удовлетворении требований Кадыровой Э.И. о признании незаконным действия (бездействия) начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галановой А.А., выразившегося во внесении поправки в нормативный правовой акт – Правила содержания собак и кошек на территории города Перми, утвержденные Решением Пермского городской Думы от 17.04.2007 г. № 81, следует отказать.
Оснований для удовлетворения требований Кадыровой Э.И. о признании незаконным действия (бездействия) начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галановой А.А., выразившегося в подмене Концепции по принципам работы по регулированию численности безнадзорных животных Приказом № 9 от 11.02.2010 г. об утверждении положения «Об основных принципах и направлениях деятельности по регулированию численности безнадзорных животных» суд также не усматривает в силу следующего.
Концепция - генеральный замысел, определяющий стратегию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ; система взглядов на процессы и явления в природе и в обществе.
Приказ - акт руководителя органа государственного управления, государственного учреждения, коммерческой организации, содержащий обязательные для работников установки.
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что Концепция по принципам работы по регулированию численности безнадзорных животных и Приказ начальника управления по экологии и природопользованию Администрации г. Перми № 9 от 11.02.2010 г. об утверждении положения «Об основных принципах и направлениях деятельности по регулированию численности безнадзорных животных» - это два различных документа, для которых установлены различные формы разработки, принятия и утверждения.
Отождествление данных документов невозможно.
Полномочия начальника Управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми определены Положением о данном Управлении, являющимся приложением к решению Пермской городской Думы от 12.09.2006 г. № 218. В соответствии с п. 5.2. данного Положения начальник Управления:
руководит Управлением на принципах единоначалия и персональной ответственности;
без доверенности представляет Управление в судебных органах, в отношениях с органами государственной власти, органами городского самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами;
издает в установленном порядке распоряжения в случаях, предусмотренных настоящим Положением, и приказы по вопросам организации работы Управления;
утверждает штатное расписание Управления в порядке, определенном главой администрации;
утверждает положения о подразделениях Управления, должностные инструкции работников Управления и руководителей подведомственных учреждений, осуществляет их прием на работу, перемещение и увольнение, применяет меры поощрения и дисциплинарного взыскания, определяет размер премий и материальной помощи, устанавливает персональные надбавки к должностным окладам, в установленном порядке присваивает квалификационные разряды в соответствии с действующим трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе;
в установленном порядке ходатайствует, согласовывает, присваивает работникам Управления, являющимся муниципальными служащими, очередные квалификационные разряды;
открывает и закрывает лицевой счет в департаменте финансов администрации города Перми, подписывает финансовые документы;
распоряжается имуществом и средствами Управления;
осуществляет расходование бюджетных средств в соответствии с принятыми денежными обязательствами и доведенными лимитами бюджетных обязательств;
осуществляет прием граждан по вопросам, отнесенным к компетенции Управления;
осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.
Из приведенных положений нормативно – правового акта следует, что начальник Управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми не наделен полномочиями по утверждению Концепции по принципам работы по регулированию численности безнадзорных животных. Вместе с тем, заинтересованное лицо вправе издавать в установленном порядке распоряжения в случаях, предусмотренных настоящим Положением, и приказы по вопросам организации работы Управления.
Таким образом, при издании Приказа № 9 от 11.02.2010 г. об утверждении положения «Об основных принципах и направлениях деятельности по регулированию численности безнадзорных животных» (л.д. 17-20) начальник управления по экологии и природопользованию Администрации г. Перми Галанова А.А. действовала в рамках полномочий, предоставленный ей действующим законодательством.
Кроме того, из заявления Кадыровой Э.И. следует, что об издании заинтересованным лицом Приказа № 9 от 11.02.2010 г. об утверждении положения «Об основных принципах и направлениях деятельности по регулированию численности безнадзорных животных» ей стало известно в апреле 2010 года. Заявление направлено в суд 06.10.2010 г. (почтовый конверт – л.д. 27). При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о пропуске заявителем срока, установленного ст. 256 ГПК РФ, на обращение в суд с заявлением в порядке гл. 25 ГПК РФ. Каких – либо уважительных причин пропуска установленного законом срока заявителем не названо, судом не установлено.
При таких обстоятельствах в удовлетворении требований Кадыровой Э.И. о признании незаконным действия (бездействия) начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галановой А.А., выразившегося в подмене Концепции по принципам работы по регулированию численности безнадзорных животных Приказом № 9 от 11.02.2010 г. об утверждении положения «Об основных принципах и направлениях деятельности по регулированию численности безнадзорных животных», следует отказать.
Требования заявителя о признании незаконным бездействия начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми, выразившегося в уклонении от исполнения должностных обязанностей по контролю за МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» являются необоснованными.
Муниципальное учреждение «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» действует на основании Устава, утвержденного Приказом по муниципальному управлению по распоряжению объектами муниципальной собственности администрации г. Перми от 05.07.2000 г. (далее по тексу – Устав).
Согласно п. 1.3. Устава Учреждение является юридическим лицом, имеет обособленное имущество, самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в банке. Учреждение может от своего имени приобретать имущественные и неимущественные права, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном и третейском суде.
В силу п. 3.1. Устава в соответствии со своими задачами Учреждение имеет право:
самостоятельно планировать и осуществлять хозяйственную деятельность в соответствии с действующим законодательством в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Уставом;
приобретать, брать в аренду или безвозмездное пользование любое имущество, необходимое для выполнения уставной деятельности;
самостоятельно осуществлять взаимодействие с юридическими и физическими лицами в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Уставом, на основании договоров и других юридических актов;
информировать администрацию города Перми, администрации районов города о наличии нарушений Правил содержания домашних животных для принятия мер административного воздействия.
Из указанных положений Устава следует, что МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» является самостоятельным юридическим лицом, осуществляющим свою деятельность в соответствии с поставленными задачами и предоставленными полномочиями.
Доводы заявителя о значительной гибели животных, содержащихся в МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных», нашли свое подтверждение в судебном заседании.
Так, из информации, предоставленной директором, следует, что в 2010 г. в муниципальном приюте умерло 1353 собаки и 20 кошек. По информации ветеринарных врачей МУ «ПГСОСДЖ» высокая смертность щенков связана с тем, что у них отсутствует иммунитет и поэтому они больше, чем взрослые особи подвергнуты заражению инфекционными заболеваниями. Животные поступают в муниципальный приют в инкубационный период течения инфекции, т.е. когда животное уже заражено, но клинических признаков нет. Научно доказано, что при инфекционных заболеваниях гибнет 80-90 % щенков, даже при интенсивном лечении.
Вместе с тем, судом не установлено, что смертность животных в МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» явилась следствием бездействия начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галановой А.А.
Администрация г. Перми в лице управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми является учредителем МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» - п. 1.2. Устава.
Учредитель является высшим органам управления Учреждением, в компетенцию которого согласно п. 4.1. Устава входит:
утверждение Устава Учреждения и изменений к нему;
контроль за соблюдением установленного порядка, использования муниципального имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления;
принятие решений о реорганизации или ликвидации учреждения;
назначение и увольнение директора учреждения по представлению заместителя Главы города Перми, на которого возложена координация и регулирование деятельности соответствующей отрасли городского хозяйства.
Приведенные положения Устава свидетельствуют о том, что обязанность по осуществлению контроля за условиями содержания животных, их смертностью на учредителя не возложена.
Причинно – следственной связи между действиями (бездействиями) учредителя – Управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми, а также руководителя данного Управления и смертностью животных в МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» нет.
Непосредственное руководство МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» осуществляет его директор, с которым заключается контракт на неопределенный срок, в котором определяются его права и обязанности, компетенция по управлению Учреждением, иные положения.
Компетенция директора определена пунктами 4.2.1.-4.2.4. Устава:
распоряжается финансовыми средствами учреждения, заключает договоры, выдает доверенности, открывает в банках расчетные и иные счета;
без доверенности представляет интересы Учреждения во всех предприятиях, учреждениях и организациях;
утверждает штатное расписание, издает приказы, дает указания обязательные для исполнения работниками Учреждения:
определяет распорядок работы Учреждения, правила внутреннего распорядка, осуществляет иные действия в соответствии с действующим законодательством, уставом учреждения и контрактом.
15.06.2010 г. учредителем заключен трудовой договор с руководителем учреждения – Смолиным В.Н.
Согласно ст. 1 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Назначение директора Учреждения (МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных») входит в компетенцию управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми. Произвольное вмешательство в решение данного вопроса является недопустимым.
Суд также учитывает, что назначение на должность директора МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» Смолина В.Н. права и свободы Кадыровой Э.И. не нарушает и не затрагивает.
Из смысла ч. 1 ст. 254 ГПК РФ следует, что гражданин вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, нарушающее его права и свободы.
Поскольку назначение Смолина В.Н. на должность директора МУ «Пермская городская служба по организации содержания домашних животных» права и свободы заявителя не затрагивает и не нарушает, в удовлетворении требований о признании в данной части незаконными действий начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми Галановой А.А. следует отказать.
С учетом изложенного, заявление Кадыровой Э.И. о признании незаконными действий, бездействий должностного лица – начальника управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми является необоснованным.
Согласно ч. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Поскольку заявление Кадыровой Э.И. признано судом необоснованным, оснований для возложения на заинтересованное лицо обязанности устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 195-199 ГПК РФ, суд
р е ш и л:
В удовлетворении требований Кадыровой Э.И. отказать в полном объеме.
Решение суда может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Ленинский районный суд г. Перми в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.
Председательствующий: /подпись/ (О.Н. Рубан)
<данные изъяты>