Дело № 2-2085/2011
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
11 апреля 2011 года
Ленинский районный суд г.Перми в составе:
председательствующего судьи Гачеговой Е.И.,
при секретаре Ковалевой Н.В.,
с участием прокурора Масленниковой И.А.,
представителя ответчика ФГУ «Уралуправтодор» - Масалкина М.А., действующего на основании доверенности,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Перми гражданское дело по иску прокурора Пермского края к ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства», филиалу ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми о признании незаконным Положения о филиале в части, возложении обязанности,
установил:
Прокурор Пермского края обратился в суд с иском в порядке ст.45 ГПК РФ о признать незаконным абзац 7 пункта 5.1 Положения о филиале ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми, утвержденного начальником ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» ДД.ММ.ГГГГ, в части слов «а также другим юридическими и физическим лицам, нарушившим порядок использования придорожных полос и полосы отвода, устанавливать сроки устранения нарушений», возложении на ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» обязанности исключить из абзаца 7 пункта 5.1 Положения о филиале ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми, утвержденного начальником ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» ДД.ММ.ГГГГ, выражение «а также другим юридическими и физическим лицам, нарушившим порядок использования придорожных полос и полосы отвода, устанавливать сроки устранения нарушений».
В обоснование заявленных исковых требований указал, что в рамках проведения проверки исполнения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности установлено, что Положение о филиале ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми противоречит федеральному законодательству. Так, филиал ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми является структурным подразделением, выполняющим часть функций ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства», в силу пунктов 2, 3 Положения целями и задачами деятельности филиала является обеспечение сохранности автомобильных дорог, улучшение их транспортно-эксплуатационного состояния, управление комплексом работ по содержанию, ремонту, реконструкции и строительству автомобильных дорог и другое. В соответствии с п.2.6 Устава ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» управление обеспечивает исполнение своих обязательств, в том числе за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Следовательно, филиал ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми имеет статус хозяйствующего субъекта. При этом абзац 7 пункта 5.1 Положения наделяет филиал ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми полномочиями по осуществлению контрольно-надзорных полномочий за использованием полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог, по выдаче предписаний физическим и юридическим лицам, нарушившим порядок использования придорожных полос и полосы отвода, установлению сроков устранения нарушений. В соответствии со ст.ст. 71, 78 Конституции РФ полномочия по осуществлению контроля за соблюдением федеральных законов отнесены к ведению Российской Федерации, которые реализуются через уполномоченные органы государственной власти. В силу ст. 11 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», п.3 Положения о полномочиях должностных лиц федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 09.06.2010г. №409 контроль в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, в том числе за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения, уполномочены осуществлять уполномоченные государственные органы – государственные транспортные инспекторы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которые вправе проводить соответствующие проверки и выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений закона. Согласно ст.ст. 2, 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» мероприятия по контролю посредством организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдачи последним обязательных для исполнения предписаний, вправе проводить уполномоченные государственные органы и органы местного самоуправления. Кроме того, ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещает совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов, а также наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов. Филиал ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми является организацией, подведомственной Федерального дорожному агентству, которому запрещено осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Учитывая цели и задачи, филиал является некоммерческой организацией, осуществляющей хозяйственную деятельность в области обеспечения сохранности автомобильных дорог и не является органом государственной власти. Таким образом, абзац 7 п.5.1 Положения незаконно наделяет филиал ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми полномочиями органов государственной власти по осуществлению контроля в области использования придорожных полос и полос отвода автомобильных дорог юридическим и физическим лицам. Наделение указанными полномочиями хозяйствующего субъекта, а ре органа государственной власти нарушает права неопределенного круга лиц – возможных участников спорных правоотношений, так как лишает последних права на обжалование действий должностных лиц филиала, в том числе предписаний, в порядке, предусмотренном для производства дел, вытекающих из публичных правоотношений, а также возлагает на них обязанность исполнения предписаний, выданных неуполномоченным лицом (л.д.2-5).
Прокурор в судебном заседании на заявленных исковых требованиях настаивал.
Представитель ответчика - ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» - с заявленными исковыми требованиями не согласился, считая, что в силу пп. «г» п.20 Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования, утвержденных постановлением Правительства РФ от 01.12.1998 г. №1420, органы управления федеральными автомобильными дорогами имеют право давать предписания собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков, расположенных в пределах придорожных полос, в том числе об устранении в установленные сроки нарушений, связанных с режимом использования этих земель. Не оспаривал, что ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» и его филиал не являются надзорным органом и не наделены полномочиями такого органа, однако для осуществления своих функций, установленных Федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вправе применять положения пп. «г» п.20 указанных Правил. Федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 22, 26) установлены требования получения согласия в письменной форме у ответчика для лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильных дорог объектов дорожного сервиса, установку рекламных конструкций, информационных щитов, указателей, примыканий объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам на выполнение указанных работ, которое должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению. При этом лица, не имеющие данного согласования или допустившие нарушения технических требований и условий, по требованию органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, и (или) владельцев автомобильных дорог обязаны прекратить вышеперечисленные работы, осуществить снос незаконно возведенных сооружений, иных объектов и привести автомобильные дороги в первоначальное состояние. В случае отказа от исполнения этих требований владельцы автомобильных дорог выполняют работы по ликвидации возведенных объектов или сооружений с последующей компенсацией затрат на выполнение этих работ за счет лиц, виновных в незаконном возведении указанных объектов, сооружений, в соответствии с законодательством РФ. В связи с этим ответчик вправе выдавать предписания юридическим и физическим лицам, нарушившим порядок использования придорожных полос и полосы отвода с установлением сроков устранения нарушений в добровольном порядке (л.д.44-46).
Оценив доводы сторон, а также представленные суду доказательства, суд считает, что исковые требования прокурора являются обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме в силу следующего.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти находится в ведении Российской Федерации.
Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулируются Федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Действие настоящего Федерального закона распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации (далее - автомобильные дороги) независимо от их форм собственности и значения (ст. 1).
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности оговорены в ст. 11 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Так к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся определение основных направлений государственной политики в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, в том числе в отношении платных автомобильных дорог, установление общих требований к осуществлению контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог, осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения, осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
В силу ч.1ст. 15 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения обеспечивается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или в случаях, если автомобильные дороги переданы в доверительное управление Государственной компании "Российские автомобильные дороги", этой компанией.
Постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 №409 «Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций» утверждено Положение о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, согласно п.3 которого государственный транспортный инспектор осуществляет контроль (надзор) за реализацией юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в области гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, судоходных гидротехнических сооружений, дорожного хозяйства (далее соответственно - субъекты транспортного комплекса, транспортный комплекс), мер по обеспечению безопасности функционирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; соблюдения требований к сохранности автомобильных дорог федерального значения.
Государственный транспортный инспектор в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей вправе применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений субъектами транспортного комплекса требований в установленной сфере деятельности, а также меры, направленные на ликвидацию последствий указанных нарушений; составляет протоколы об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассматривает их и выносит по ним постановления; выдает юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе о запрете эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры, запрете и приостановке движения транспортных средств (далее - предписания), и проверяет их исполнение (п.4 Положения).
Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок, права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок, права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов предусмотрены Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В соответствии со ст. 4 указанного закона определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
При этом мероприятия по контролю посредством организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдачи последним обязательных для исполнения предписаний, вправе проводить уполномоченные государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 17).
На основании ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
Судом установлены следующие обстоятельства дела.
ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» является федеральным государственным учреждением, предназначенным для осуществления функций оперативного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения и искусственными сооружениями на них, закрепленными на ним, обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по федеральным автомобильным дорогам общего пользования п.1.2 Устава).
В соответствии с п.2.5-2.6 Устава ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» является некоммерческой организацией, обеспечивает исполнение своих обязательств в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств и средств, полученных в установленном порядке от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Целями деятельности ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» является реализация на территории Российской Федерации государственной дорожной политики, удовлетворение потребностей населения, экономики, государства в автомобильных перевозках и создание необходимых условий для реализации конституционных прав граждан на свободу перемещения, обеспечение безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, сохранение, а также улучшение их транспортно-эксплуатационого состояния, повышения пропускной способности.
Более детально цели и предмет деятельности ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» оговорены в разделе 3 Устава, права обязанности – разделе 3 Устава.
ДД.ММ.ГГГГ утверждено Положение о филиале ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми, которое является обособленным структурным подразделением, расположенным вне места нахождения ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства», осуществляет часть его функций и подчиняется непосредственно начальнику ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» (п.1.3 Положения).
Исходя из анализа пунктов 2.1-2.3 Положения, филиал осуществляет свою деятельность на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения и искусственных сооружениях на них, находящихся на территории Пермского края, обеспечивая сохранность автомобильных дорог, улучшение их транспортно-эксплуатационного состояния, в связи с чем, управляет комплексом работ по содержанию, ремонту, реконструкции и строительству автомобильных работ, осуществляет контроль и технический надзор за проведением таких работ.
Филиал в силу п.3.1 Положения обязан осуществлять надзор за состоянием автомобильных дорог, за выполнением работ по содержанию, ремонту, строительству и реконструкции автомобильных работ.
При этом филиал имеет право выдавать предписания не только подрядным организациям, нарушившим условия государственного контракта, допускающих отступления от стандартов и технические условий, а также другим юридическим и физическим лицам, нарушившим порядок использования придорожных полос и полос отвода, устанавливать сроки устранения нарушений (абз. 7 п.5.1 Положения).
Учитывая изложенное выше, суд считает, что абзац 7 пункта 5.1 Положения о филиале ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми, утвержденного начальником ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» ДД.ММ.ГГГГ, в части слов «а также другим юридическими и физическим лицам, нарушившим порядок использования придорожных полос и полосы отвода, устанавливать сроки устранения нарушений» противоречит федеральному законодательству, поскольку наделяет филиал ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми не свойственными ему полномочиями, противоречит целям и задачам ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства», его Уставу, фактически позволяет филиалу принимать меры принуждения к неограниченному кругу лиц, что действующим федеральным законодательством возложено исключительно на органы государственной власти и не может быть делегировано хозяйствующим субъектам.
Таким образом, доводы представителя ответчика суд считает несостоятельными, а доводы прокурора заслуживающими внимание. Ссылку представителя ответчика на постановление Правительства РФ от 01.12.1998 г. №1420 суд во внимание не принимает, поскольку данное постановление постановлением Правительства РФ от 11.03.2011 г. №153 признано утратившим силу.
В связи с чем, исковые требования прокурора Пермского края к ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства», филиалу ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми о признании незаконным Положения о филиале в части, возложении обязанности внести изменения в Положение о филиале подлежат удовлетворению в полном объеме.
При этом судом учтено то обстоятельство, что правом внесения соответствующих изменений в учредительные документы обладает исключительно учредитель филиала, то есть ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства».
Руководствуясь ст.194-199 ГПК РФ суд
РЕШИЛ:
Исковые требования прокурора Пермского края к ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства», филиалу ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми о признании незаконным Положения о филиале в части, возложении обязанности – удовлетворить.
Признать незаконным абзац 7 пункта 5.1 Положения о филиале ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми, утвержденного начальником ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» ДД.ММ.ГГГГ, в части слов «а также другим юридическими и физическим лицам, нарушившим порядок использования придорожных полос и полосы отвода, устанавливать сроки устранения нарушений».
Обязать ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» исключить из абзаца 7 пункта 5.1 Положения о филиале ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» в г.Перми, утвержденного начальником ФГУ «Федеральное управление автомобильных дорог «Урал» Федерального дорожного агентства» ДД.ММ.ГГГГ, выражение «а также другим юридическими и физическим лицам, нарушившим порядок использования придорожных полос и полосы отвода, устанавливать сроки устранения нарушений».
Решение суда может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Ленинский районный суд г. Перми в течение 10 дней с момента изготовления мотивированного решения.
Председательствующий – подпись - (Е.И. Гачегова)
<данные изъяты>