Именем Российской Федерации Дата рассмотрения и принятия решения 24 марта 2010 года Дата изготовления решения в полном объеме 26 марта 2010 года Кудымкарский городской суд Пермского края в составе: Федерального судьи Тотьмяниной Е.И. при секретаре Никитиной И.И. с участием прокурора Плотниковой С.А. заявителей членов инициативной группы по проведению референдума Власова С.М., Караваева П.Я., Минина В.Г., Мазеина Г.В., Мехоношина И.Д., Наумова Ю.В., Радостева А.И. представителей Думы Муниципального образования К* Ковалева Л.Н., Черноусова Г.А., Мехоношиной Е.В., представителя Территориальной избирательной комиссии «К* Ханжиной Л.В. рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Кудымкар 24 марта 2010 года гражданское дело по заявлению инициативной группы по проведению на территории муниципального образования местного референдума об отмене решения Территориальной избирательной комиссии «К* об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума, признании незаконным решения Думы Муниципального образования «К*» о признании вопроса, предложенного к вынесению на референдум, несоответствующим законодательству, у с т а н о в и л: Инициативная группа по проведению на территории муниципального образования местного референдума в составе: Власова А.О. Власова С.М., Иванова В.В., Истомина А.Н., Караваева П.Я., Минина В.Г., Мазеина Г.В., Мехоношина И.Д., Наумова Ю.В., Радостева А.И., Сторожева С.Г. ( далее инициативная группа) обратилась в суд с заявлением об отмене решения Территориальной избирательной комиссии «К* Номер обезличен от Дата обезличена об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума, о признании незаконным решения Думы Муниципального образования «К* Номер обезличен от Дата обезличена о признании вопроса «Согласны ли Вы, чтобы мэр городского округа муниципального образования «К* избирался на всеобщих муниципальных выборах и возглавлял администрацию ...?», предложенного к вынесению на местный референдум, несоответствующим законодательству. В обоснование данных требований указывают, что Дата обезличена на основании решения инициативной группы было подана ходатайство в территориальную избирательную комиссию «К* о регистрации инициативной группы по проведении городского референдума на территории МО с формулировкой вопроса «Согласны ли Вы, чтобы мэр городского округа муниципального образования «К*» избирался на всеобщих муниципальных выборах и возглавлял администрацию ...?», которая направила его в Думу Муниципального образования «К*» для проверки соответствия поставленного вопроса действующему законодательству. Дата обезличена Дума приняла решение о признании вопроса, выдвинутого инициативной группой не отвечающим требованиям ст. 12 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Дата обезличена ТИК приняла решение об отказе в регистрации инициативной группы. Считают решения незаконными, ссылаясь на то, что оно основано на неправильном понимании и применении норм Закона. Заявители в своем заявлении указывают, что Дума при отказе инициативной группе в проведении местного референдума не приняло во внимание положения ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 12 Закона Пермского края «О местном референдуме в Пермском крае», в которых содержится исчерпывающий перечень вопросов, которые не должны решаться на местном референдуме, и которая запрещает расширять этот перечень иначе, как путем внесения дополнений в данную статью. Вопрос, заявленный инициативной группой, не подпадает под указанный перечень, исключающий проведение местного референдума, а также подчеркивают, что заявленный инициативной группой вопрос не входит в указанный перечень, а значит, соответствует норме закона и подлежит обязательному исполнению органами местного самоуправления городского округа. Кроме того, указывают на незаконность решения избирательной комиссии, ссылаясь на то, что решение избирательной комиссии не соответствует требованиям ст. 30 Закона Пермского края № 86 -ПК, поскольку не содержит оснований для отказа в регистрации инициативной группы. В судебном заседании заявители члены инициативной группы по проведению референдума Власов С.М., Караваев П.Я., Минин В.Г., Мазеин Г.В., Мехоношин И.Д., Наумов Ю.В., Радостев А.И. поддержали требования, указанные в заявлении. Суду пояснили, что жители ... в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным Законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделены всеми правами на местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ все граждане имеют равные права, в том числе и право на местное самоуправление, а также право избирать и быть избранным. В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти является народ, в том числе и муниципальной власти. Высшим проявлением муниципальной власти в соответствии Конституцией РФ является референдум и свободные выборы. Заявители в своих объяснениях суду и в заявлении привели анализ общих принципов избирательного права, действующих при проведении референдума, сославшись на комментарии, данные учеными-юристами, к Конституции РФ и к Федеральным законам (текст приложен к материалам дела). Из приведенного им анализа заявители сделали вывод о том, что рассмотрение вопроса на местном референдуме о структуре органов местного самоуправления в действующем муниципальном образовании является законной нормой, реализующей право граждан на проведение референдума. Дума городского округа превысила свои полномочия, незаконно лишила власти и прав на ее осуществление жителей ..., а такие действия должны пресекаться всеми органами государственной власти на всех её уровнях. Представители заинтересованного лица - Думы МО «К*» - Ковалев Л.Н., Черноусов Г.А., Мехоношина Е.В., действующие по доверенности, заявление инициативной группы по проведению местного референдума считают не основанным на действующем законодательстве и не подлежащим удовлетворению. Позиция Думы, - пояснили Черноусов Г.А. и Ковалев Л.Н.,- основана на том, что заявители неверно приводят и трактуют ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вся указанная норма посвящена вопросам, которые могут выноситься на референдум. Одно из таких ограничений приведено в ч. 3 ст. 12 данного Закона: «На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения». Таким образом, поскольку предложенный инициативной группой вопрос для вынесения на местный референдум не является вопросом местного значения городского округа обязательным для вынесения на местный референдум, Решение Думы от Дата обезличена принято в соответствии с действующим законодательством. Перечень вопросов местного значения закреплен в ФЗ № 131-ФЗ и не содержит норм, позволяющих бы отнести предлагаемый инициативной группой для вынесения на местный референдум вопрос на местный референдум, ни федеральное законодательство, ни законодательство Пермского края, ни Устав городского округа не содержат нормы о том, что вопрос о порядке избрания главы местного самоуправления должен выноситься на местный референдум. Следовательно, оспариваемое Решение Думы соответствует действующему законодательству. Кроме того, указывают на несоответствие вопроса закону, ссылаясь на то, что вопрос инициативной группы содержит в себе фактически два вопроса: «Согласны ли Вы, чтобы мэр городского округа муниципального образования «К*» избирался на всеобщих муниципальных выборах?» и «Согласны ли Вы, чтобы мэр городского округа муниципального образования «... - ...» возглавлял администрацию ...?». Считают, что данная формулировка вопроса не исключает множественность толкования, создает неопределенность правовых последствий. Все эти обстоятельства исследованы депутатами Думы и было признано, что вопрос инициативной группы противоречит требованиям ст. 12 ФЗ № 67 ФЗ, в связи с чем и принято Решение Думы Номер обезличен от Дата обезличена. Полагают, что оснований для отмены решения не имеется, поскольку решение было принято также большинством голосов. Представитель Территориальной избирательной комиссии «К*» Ханжина Л.В. доводы и требования заявителей не признала, пояснила, что документы, представленные инициативной группой в ТИК формально соответствовали требованиям закона, в связи с чем были направлен в Думу МО для принятии решения, в частности для дачи заключения о соответствии или несоответствии вопроса, выдвинутого этой группой, законодательству. Решением Думы вопрос инициативной группы был признан несоответствующим законодательству, в связи с чем решением ТИК от Дата обезличена в регистрации инициативной группы было отказано. С решением Думы о неправомерности вопроса согласна. Заслушав объяснения заявителей, представителей Думы, Территориальной избирательной комиссии, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, считавшего заявление инициативной группы необоснованным, а решение Думы соответствующим действующему законодательству, а вопрос, предложенный инициативной группой на референдум, действующему законодательству не соответствует, суд считает, что в удовлетворении заявления инициативной группе надлежит отказать. В соответствии со ст. 36 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее ФЗ и ст. 30 Закона Пермского края №86-ПК «О местном референдуме в Пермском крае» (далее Закон № 86-ПК) каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Комиссия обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в представительный орган муниципального образования, уполномоченный в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума. Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Если представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации. Как следует из материалов дела, в частности из протокола от Дата обезличена собрания инициативной группы по проведению местного референдума по вопросу выдвижения инициативы и создания инициативной группы по проведению местного референдума в МО «К* и по другим вопросам, а также из ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума видно, что инициативная группа предложила вынести на местный референдум следующий вопрос: «Согласны ли Вы, чтобы мэр городского округа муниципального образования «К*» избирался на всеобщих муниципальных выборах и возглавлял администрацию ...?» Данное ходатайство было поддержано всеми участниками инициативной группы (11 человек). Дата обезличена инициативная группа обратилась с ходатайством в ТИК муниципального образования «К* о регистрации этой группы. В ходатайстве был сформулирован вопрос, имелись установленные законом данные об участниках группы, ходатайство подписано, прилагался протокол собрания и инициативной группы. Не установив нарушений Закона в оформлении ходатайства и необходимых документов, ТИК Дата обезличена направила представленные группой документы в Думу городского округа. Из Решения Думы муниципального образования «К*» Номер обезличен от Дата обезличена «О рассмотрении на соответствие действующему законодательству вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум» следует, что в соответствии с ФЗ от 12.06.2002 года № 67 -ФЗ, ФЗ №131 - ФЗ от 6.10.2003 года, Законом Пермского края от 14.08.2007 года № 86-ПК «О местном референдуме в Пермском крае, Уставом муниципального образования К* Дума муниципального образования «К*» признала предлагаемый инициативной группой вопрос для вынесения на местный референдум «Согласны ли Вы, чтобы мэр городского округа муниципального образования «К*» избирался на всеобщих муниципальных выборах и возглавлял администрацию ...?» не отвечающим требованиям статьи 12 ФЗ №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». ТИК муниципального образования «К*» своим решением Номер обезличен от Дата обезличена отказала в регистрации инициативной группы. Суд считает, что данные решения Думы и ТИ Комиссии являются законными, не противоречащими Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. В соответствии с ч.10 статьи 22 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003г. гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 22 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона от 12.06. 2002г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Аналогичное положение закреплено в п.1 статьи 12 Закона Пермского края № 86 - ПК «О местном референдуме в Пермском крае». Согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Частью 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003г. установлен полный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения муниципального района, который в соответствии с частью 1 статьи 18 того же Закона не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в этот закон. В ст.5 Устава муниципального образования К*» также перечислены вопросы К* В указанный перечень вопросов не включены вопросы о порядке избрания главы муниципального образования и определению структуры органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ от 12.06.2002 г. федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум, не определены ни уставом Пермского края, ни законом Пермского края, ни Уставом муниципального образования «К*» Пермского края. Единственным случаем, когда определен вопрос, подлежащий обязательному вынесению на местный референдум и не включенный в перечень вопросов местного значения, является случай, указанный в частях 5 и 6 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.. Это случай образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или преобразования существующего муниципального образования. В ч.5 и ч.6 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. указано, что структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования - в соответствии с частью 2 статьи 36 настоящего Федерального закона. Только в этом случае обязательному вынесению на местный референдум и только по инициативе населения подлежит вопрос о структуре органов местного самоуправления, включающий в себя вопрос о порядке избрания главы муниципального образования. Из изложенного следует, что местный референдум может проводиться лишь по вопросу местного значения, за исключением случая проведения местного референдума по вопросу о структуре органов местного самоуправления во вновь образованном муниципальном образовании, т.е. законодатель специально оговорил исключение, когда проводятся выборы главы муниципального образования. Статьей 130 Конституции РФ предусмотрено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Эти положения Конституции Российской Федерации заложены также в Федеральном законе № 131-ФЗ от 06.10.2003г., в Уставе Пермского края от 27.04.2007 N 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007). Статья 34 Федерального Закона № 131-ФЗ раскрывает содержания структуры органов местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34). Согласно ч.3 ст. 34 данного Федерального закона порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Таким образом, законом четко разграничиваются понятия структура органов местного самоуправления и порядок формирования (организации) этих органов. Частью 7 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Принятие Устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений - это исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления (п.1 ч.10 ст. 35 Федерального Закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ). Порядок формирования органов местного самоуправления определяется Уставом муниципального образования (Ст.44 Федерального Закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ). Населением самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяется лишь структура органов местного самоуправления, а не порядок формирования этих органов. Согласно п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления. Исходя из данного положения Конституции РФ, в Пермском крае - субъекте Российской Федерации - действует Закон Пермского края от 13.03.2008 года № 208-ПК « О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае». Из этого следует, что вопрос избрания главы местного самоуправления муниципального района - это вопрос не местного значения, а полномочия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Поскольку вопрос о порядке избрания главы муниципального образования не входит в перечень вопросов местного значения муниципального района, а городской округ - ... не является вновь образованным муниципальным образованием, то вопрос местного референдума «Согласны ли Вы, чтобы мэр городского округа муниципального образования «К*» избирался на всеобщих муниципальных выборах и возглавлял администрацию ...?», противоречит вышеуказанным нормам законодательства Российской Федерации и не соответствует требованиям п.п. 3,6 ст. 12 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ и ч.1,3 ст. 12 Закона Пермского края от 14.08.2007года № 86-ПК «О местном референдуме в Пермском крае», в соответствии с которыми вопросы референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству Пермского края. Суд не согласен с утверждением заявителей о том, что Думой при отказе в реализации инициативы на проведение референдума не учтены положения ст. 15.1 Федерального закона № 131-ФЗ, которые определяет и другие вопросы, относящиеся к ведению муниципального образования. Заявители считают, что своим отказом Дума расширила круг вопросов, не подлежащих вынесению на местный референдум. Согласно ч.2 ст. 15.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального района вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как указано судом в решение выше, принципы организации системы органов местного самоуправления в соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта, т.е. исключены из компетенции органов местного самоуправления. Заявители в своих объяснениях, представленных суду, много места посвятили вопросу о том, что референдум - самое полное осуществление народовластия, в то время, как предметом их заявления, которое рассматривалось в суде, являлось соответствие действующему законодательству предлагаемого инициативной группой на референдум вопроса и несоответствие данному законодательству решения думы и территориальной избирательной комиссии. Значение референдума в судебном заседании никем не оспаривалось. В соответствии с п.7 ст.12 ФЗ от 12.06.2002 года № 67-ФЗ и ч.4 ст. 12 Закона Пермского края от 14.08.2007 года № 86-ПК «О местном референдуме в Пермском крае», вопрос референдума должен быть сформулирован так, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Как уже указывалось выше, вопрос, предложенный инициативной группой к вынесению на референдум, фактически содержит в себе два вопроса: «Согласны ли Вы, чтобы мэр городского округа муниципального образования «К*» избирался на всеобщих муниципальных выборах?» и «Согласны ли Вы, чтобы мэр городского округа муниципального образования «К*» возглавлял администрацию ...?» Оба эти вопроса фактически разные и самостоятельные объединены вместе и на них предложено дать один ответ. Однако в данном случае безусловно возможна ситуация, когда человек согласен чтобы Глава города - Мэр избирался на всеобщих муниципальных выборах, но не согласен чтобы Мэр возглавлял администрацию города, или наоборот, а ответить он сможет только «да» или «нет» на оба вопроса сразу. Таким образом, учитывая, что вопрос инициативной группы не исключает возможность его множественного толкования, то указанный вопрос, бесспорно, нарушает требования п.7 ст.12 ФЗ от 12.06.2002 года, и по этим основаниям не может быть вынесен на референдум города. Принимая вышеуказанное решение, Городская Дума, проанализировав соответствие предлагаемого инициативной группой вопроса на местный референдум, пришло к правильному выводу о том, что предлагаемый вопрос не соответствует действующему законодательству. При изложенных обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что Решение Думы Муниципального образования «К* Номер обезличен от Дата обезличена о признании вопроса, предложенного к вынесению на местный референдум, несоответствующим законодательству, является законным, оснований к его отмене не имеется. Поскольку вопрос инициативной группы противоречит ст. 12 ФЗ, о чем указано в решении Думы, территориальная избирательная комиссия «К* обоснованно своим решением Номер обезличен от Дата обезличена отказала инициативной группе по проведению местного референдума в регистрации. Руководствуясь ст.ст.261, 194 - 198 ГПК РФ, суд р е ш и л: В удовлетворении заявления инициативной группы по проведению местного референдума в составе: Власова А.О., Власова С.М., Иванова В.В., Истомина А.Н., Караваева П.Я., Минина В.Г., Мазеина Г.В., Мехоношина И.Д., Наумова Ю.В., Радостева А.И., Сторожева С.Г. об отмене решения Территориальной избирательной комиссии «К* Номер обезличен от Дата обезличена об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума, о признании незаконным решения Думы Муниципального образования «К*» Номер обезличен от Дата обезличена о признании вопроса, предложенного к вынесению на местный референдум, несоответствующим законодательству, отказать за необоснованностью требований. Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Пермского краевого суда через Кудымкарский городской суд в течение 10 дней с момента получения полного текста судебного решения, прокурором в этот же срок и в таком же порядке может быть подано кассационное представление. ... Федеральный судья Кудымкарского городского суда Е.И.Тотьмянина