Судья Еремин В.А. Дело № 33-711/11
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
26 января 2011 года г. Барнаул
Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе:
председательствующего Дьякова М.И.,
судей Кулеш О.А., Хоролич Н.М.,
прокурора Шукуровой Н.Л.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Павлова Ю.А., Рау В.Ф. на решение Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 13 декабря 2010г. по делу по заявлениям Рау В.Ф., Павлова Ю.А. об оспаривании публичных слушаний, нормативного правового акта.
Заслушав доклад судьи Хоролич Н.М., судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А:
Рау В.Ф., Павлов Ю.А. обратились в суд каждый с самостоятельным заявлением (определением Центрального районного суда г.Барнаула от 22.11.2010 г., гражданские дела по их заявлениям объединены в одно производство).
С учетом последующих уточнений, заявители просили признать публичные слушания от 25.10.2010г. по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края, несостоявшимися и незаконными, итоговый документ публичных слушаний - недействующим с момента принятия, а также просили признать решение Барнаульской городской Думы (далее Дума) от 29.10.2010г. № 372 «О принятии муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - г.Барнаула незаконным, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - г.Барнаула (в ред. решения от 10.06.2010 г. № 304) - недействительным с момента их принятия. Указывают, что 25.10.2010г. в г.Барнауле состоялись публичные слушания по вопросу внесения изменений и дополнений в Устав г.Барнаула. В нарушение их права на участие в публичных слушаниях Рау В.Ф., как и другие желающие граждане - жители города, не был допущен организаторами и сотрудниками милиции на данные слушания, Павлову Ю.А. не предоставили возможности высказать свое мнение по рассматриваемому вопросу. Считают действия организаторов публичных слушаний незаконными, т.к. граждане имеют право на участие в публичных слушаниях. Кроме того, 29.10.2010г. на заседании Барнаульской городской Думы пятого созыва был принят «Муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - г.Барнаула» в редакции решения от 10.06.2010г. № 304».
Заявители считают, что указанный муниципальный правовой акт может вступать в силу со дня признания полномочий депутатов следующего - шестого созыва Барнаульской городской Думы, т.е. в 2012 году, когда будут проведены очередные выборы депутатов. Полномочия действующей Думы заканчиваются 16.10.2012г. В соответствии со ст. 2 131-ФЗ контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на 2 года. Данное положение также указано в п.1. ст. 48 1 нового Устава города. Нынешний состав Думы избран на 4 года и проработал более 2 лет. Следовательно, городская Дума пятого созыва не может предложить заключить с кем-либо контракт на срок менее, чем на 2 года. Так же как не может избрать Главу города сроком менее, чем на 2 года. Кроме того, из ст. 35 Устава Глава Города - главу администрации г. Барнаула вынесли в отдельную ст. 48 1 Устава. Тем самым внесение изменений привело к изменению структуры органов местного самоуправления. Избранный ранее Глава города и нынешний состав Депутатов избраны в 2008 году, до внесения данных поправок, т.е. избраны для исполнения тех функций и обязанностей, которые были определены для них действующим на момент избрания Уставом города. Нынешняя городская Дума не вправе принимать решения по изменению именно своих полномочий, это нарушение Конституция РФ. Публичные слушания прошли 25.10.2010г., заседания постоянных комитатов Думы - 26.10.2010г. Таким образом, был нарушен действующий Регламент Думы. Это привело к тому, что заявитель как депутат, член постоянного комитета Думы не смог задать все необходимые вопросы разработчикам поправок в Устав, высказать свое мнение о законности поправок, сделать необходимые запросы экспертам, не смог довести свою точку зрения до избирателей до проведения публичный слушаний. В повестку дня заседания Думы вопрос о внесении изменений в Устав города был внесен до проведения публичных слушаний. Заседание Думы состоялось 29.10.2010г. Вопрос по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города внесён в повестку заседания Думы раньше, чем прошли сами слушания, на которых и должно было быть принято решение рекомендовать включить данный вопрос в повестку и рассмотреть, а не наоборот.
В судебном заседании заявители Рау В.Ф., Павлов Ю.А. поддержали свои требования.
Представитель заинтересованного лица Барнаульской городской Думы - Семейкина В.В. не согласилась с требованиями заявителя, ссылаясь на их необоснованность.
Решением Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 13 декабря 2010г. в удовлетворении заявления Рау В.Ф., Павлова Ю.А. об оспаривании публичных слушаний, нормативного правового акта отказано.
В кассационной жалобе Рау В.Ф., Павлов Ю.А. просят отменить решение суда, вынести новое решение, которым удовлетворить требования заявителей, ссылаясь на то, что суд неправильно применил и истолковал нормы материального права, нарушил процессуальные нормы. Суд сделал необъективный вывод о том, что Барнаульская городская Дума обеспечила возможность участия всех граждан в слушаниях и возможность высказать свою позицию относительно изменений и дополнения к Уставу города. Порядок проведения слушаний не был опубликован в соответствующей газете. Слушания проходили в зале, вместимостью 315 чел., куда не могли войти все желающие принять участие, в зал допускали избирательно, Рау В.Ф. не смог в связи с этим пройти в зал и принять участие в слушаниях. Итоги публичных слушаний не были опубликованы в газете. В нарушение Регламента в повестку дня заседания Думы вопрос о внесении изменений в Устав города был внесен до проведения публичных Слушаний, т.е. раньше, чем прошли сами Слушания, на которых должны были принять решение рекомендовать включить данный вопрос в повестку и его рассмотрение. Внесенные изменения в Устав города не соответствуют закону, при досрочном прекращении главы муниципального образования не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий должны быть проведены досрочные выборы, которые обязана была назначить Дума. Между тем, Дума не выполнила эту обязанность, решением Думы было принято названное решение о внесении изменений в Устав.
Судом необоснованно было отказано в приостановлении производства по делу до рассмотрения аналогичного заявления в Алтайском краевом суде. Также суд неправомерно не принял уточненное заявление заявителей.
Суд не учел, что Барнаульская городская Дума и муниципальная избирательная комиссия нарушили ст. 1 ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», в том числе заявителей, поэтому Слушания и вышеназванный нормативно-правовой акт не являются законными.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав Рау В.Ф., Павлова Ю.А., поддержавших жалобу, представителя Барнаульской городской Думы Семейкину В.В., возражавшую против жалобы, прокурора Шукурову Н.Л., полагавшую решение оставить без изменения, судебная коллегия не находит оснований к удовлетворению кассационной жалобы.
Положениями статьи 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрены особенности принятия представительным органом муниципального образования проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Закреплено, что проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования и подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.
Согласно ст. 28 Устава города, для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей города городской Думой, главой города Барнаула могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, городской Думы или главы города Барнаула. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или городской Думы, назначаются городской Думой, а по инициативе главы города Барнаула - главой города Барнаула. На публичные слушания должны выноситься проект Устава, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный Устав, кроме случаев, когда изменения в Устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется положением, утвержденным решением городской Думы, и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей города о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей города, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Как следует из п.п.2.1, 2.6, 2.7, 3.6 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Барнауле (в действовавшей на 24.09.2010 г. ред. Решений БГД от 01.02.2008 № 701, от 10.06.2010 № 316), публичные слушания проводятся по инициативе населения города, Барнаульской городской Думы (далее - городской Думы), главы города Барнаула. В случае, если инициатива проведения публичных слушаний принадлежит городской Думе или главе города Барнаула, указанные органы обязаны принять соответствующее решение. В решении городской Думы, постановлении администрации города Барнаула о проведении публичных слушаний должны быть указаны тема и время проведения публичных слушаний, сведения об инициаторах публичных слушаний, предполагаемый состав и местонахождение комиссии, ответственной за организацию и проведение публичных слушаний. Решение городской Думы или постановление администрации города Барнаула подлежит официальному опубликованию не менее чем за 20 дней до дня проведения публичных слушаний. Комиссия, ответственная за организацию и проведение публичных слушаний определяет место и дату проведения публичных слушаний, сроки подачи предложений и рекомендаций по обсуждаемым вопросам, оповещает население города в средствах массовой информации о проведении публичных слушаний, доводит до жителей информацию о порядке ознакомления и получения документов, предлагаемых к рассмотрению на публичных слушаниях, обеспечивает публикацию темы и перечня вопросов публичных слушаний в средствах массовой информации.
В судебном заседании установлено, что по инициативе Барнаульской городской Думы в соответствии с решением от 24.09.2010г. № 368 «О проведении публичных слушаний по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа г.Барнаула Алтайского края (в ред. решения от 10.06.2010г. №304)», 25.10.2010г. в г.Барнауле прошли публичные слушания, на которых, в том числе, обсуждался проект изменений в Устав города, предусматривающий переход на новую систему избрания главы города из состава городской Думы и назначения главы администрации города по контракту.
Полномочия комиссии по подготовке и проведению публичных слушаний были возложены на рабочую группу по рассмотрению предложений о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края, состав которой, в соответствии со статьей 41 Регламента Барнаульской городской Думы, утвержден решением городской Думы от 19.02.2009 г. № 68.
Рабочая группа по рассмотрению предложений о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края осуществляла функции по подготовке и проведению публичных слушаний, предусмотренные п.п. 3.6, 3.7 Положения об организации и проведения публичных слушаний, так и полномочия по рассмотрению и анализу предложений в Устав города, закрепленные статьей 41 Регламента Барнаульской городской Думы.
Согласно п. 3.4 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний первое заседание рабочей группы состоялось 27.09.2010г., в трехдневный срок со дня принятия решения о назначении публичных слушаний, где был утвержден план работы по организации и проведению публичных слушаний.
Рабочей группой было определено место и дата проведения публичных слушаний (зал заседаний администрации Октябрьского района города Барнаула по адресу: г.Барнаул, пр. Комсомольский,108а).
В соответствии с решениями комиссии по проведению публичных слушаний по вопросу «О проекте бюджета города на 2011-2013 годы» и рабочей группы по рассмотрению предложений о внесении изменений в Устав города была сформирована повестка дня публичных слушаний, в соответствии с которой первым вопросом обозначен вопрос «О бюджете города на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», вторым вопросом - «О принятии муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города».
В действующем законодательстве, регулирующем данный вид правоотношений, не содержится запрета на обсуждение на одних публичных слушаниях 2-х вопросов.
При этом доводы заявителей о том, что нормы Градостроительного Кодекса РФ содержат необходимость проведения нескольких публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования, суд правильно не принял во внимание, поскольку нормы ГрК РФ не регулируют данный эти правоотношения.
Информация о порядке ознакомления и получения документов, предлагаемых к рассмотрению на публичных слушаниях, порядке сроке и адресе направления своих письменных предложений была опубликована в газете «Вечерний Барнаул» (за 28.09.2010г.).
Нельзя признать состоятельными доводы жалобы о том, что при проведении публичных слушаний не была обеспечена возможность желающим гражданам принять участие в них.
Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний предусматривает порядок регистрации участников публичных слушаний.
Все участники публичных слушаний 25.10.2010 г., достигшие 18 лет и являющиеся жителями города, не зависимо от их социальной, профессиональной или иной принадлежности, проходили процедуру регистрации путем внесения их личных данных в листы регистрации, при которой им вручались удостоверение участника публичных слушаний, повестка дня и проекты итоговых документов.
Поскольку рабочей группой, ответственной за подготовку и проведение публичных слушаний, местом их проведения был определен зал вместимостью около 300 мест, листы регистрации участников, удостоверения участника публичных слушаний, копии повестки дня и проекты итоговых документов были розданы в количестве 300 штук.
По заполнении зала, доступ жителей в здание был прекращен.
Из материалов дела следует, что в целях соблюдения общественного порядка на публичных слушаниях рабочей группой было решено обеспечить присутствие сотрудников милиции и медицинского работника.
На заседании рабочей группы 15.10.2010г. было решено формировать список желающих выступить на публичных слушаниях в порядке поступивших заявлений.
К моменту рассмотрения на публичных слушаниях вопроса «О принятии муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края (в ред. решения от 10.06.2010г. № 304)» в данном списке зарегистрировано 21 человек, желающих выступить по рассматриваемому вопросу. В ходе проведения слушаний было принято решение о прекращении прений.
Также от граждан до 12.10.2010г. поступали письменные предложения по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав.
Заявления, поступившие в рабочую группу, были приняты, зарегистрированы и рассмотрены рабочей группой в установленном главой 4-1 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний.
Заключение по предложениям по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края (в ред. решения от 10.06.2010г. № 304), содержащее обобщенный анализ всех поступивших обращений в рабочую группу, оглашалось членом рабочей группы на публичных слушаниях.
В результате проведенных 25.10.2010г. публичных слушаний участники большинством голосов приняли итоговый документ публичных слушаний по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края (в ред. решения от 10.06.2010г. № 304). Данный итоговый документ и проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края (в ред. решения от 10.06.2010г. № 304) опубликован в газете «Вечерний Барнаул» от 27.10.2010г. № 162.
Действия городской Думы по организации и проведению публичных слушаний 25.10.2010г. не нарушают права и свободы заявителей и не создают препятствия к осуществлению гражданами их прав и свобод, т.к. заявитель Рау В.Ф. мог выразить свое мнение по проекту муниципального правового акта путем направления письменных предложений в рабочую группу, а заявитель Павлов Ю.А., присутствующий на слушаниях не высказался по причине решения большинства участников слушаний закончить прения, кроме того Павлов Ю.А., являющийся депутатом БГД имел возможность высказать свою точку зрения во время участия при рассмотрении вопроса в Думе.
При этом, суд обоснованно не принял во внимание пояснения, допрошенных в судебном заседании свидетелей Емешина К.Н., Ханович В.Е., Князевой Л.Н. в части ограничения свободного доступа граждан в зал поскольку они не опровергают факта предоставления возможности гражданам-жителям города участия в публичных слушаниях в предусмотренных законом формах.
Решением Барнаульской городской Думы от 29.10.2010г. № 372 принят муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - г.Барнаула (в ред. решения от 10.06.2010г. № 304), зарегистрированный Управлением Министерства юстиции РФ по Алтайскому краю 01.11.2010г., опубликованный в газете «Вечерний Барнаул» № 165 от 02.11.2010г., который вступил в силу в соответствии со ст. 2 после его государственной регистрации и официального опубликования, т.е. 02.11.2010г.
Судом установлено, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа - города Барнаула (в ред. решения от 10.06.2010г. № 304) принят с соблюдением требований, предусмотренных Федеральным законом № 131 от 06.10.2003г., уполномоченным органом, с соблюдением правил введения его в действие, нормы данного правового акта не противоречат действующему законодательству.
Доводы заявителей, что внесение изменений в Устав города повлекло изменение структуры и полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, не является обоснованным, поскольку из содержания положений прежней редакции ч. 1 ст. 35 Устава города, следует, что Глава администрации города не входил в структуру органов местного самоуправления города.
Доводы заявителей о том, что изменение полномочий главы города как выборного должностного лица в силу ч. 8 ст. 44 ФЗ № 131 является изменением Устава, вступающим в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений основаны на неправильном толковании данной нормы.
Исключительные полномочия городской Думы, предусмотренные ст. 42 Устава города, в т.ч. на принятие изменений и дополнений в Устав, остались неизменными, дополнения, внесенные в ч. 2 ст. 42 Устава, не могут расцениваться как изменение полномочий городской Думы, т.к. перечень вопросов, рассматриваемый городской Думой как представительным органом муниципального образования, является открытым в соответствии с ч. 3 ст. 42 Устава и ч. 11 ст. 35 закона №131-Ф3.
Избирательная комиссия муниципального образования г.Барнаула является муниципальным органом (не органом местного самоуправления), который не входит в структуру органов местного самоуправления, действует на постоянной основе и организует подготовку и проведение муниципальных выборов.
Положения ч. 8 ст. 44 закона № 131-Ф3 не изменяют полномочия избирательной комиссии муниципального образования.
Доводы жалобы заявителей в части нарушений ст.41 Регламента Думы, что проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города предварительно рассматривается на заседаниях постоянных комитетов, а затем выносятся на публичные слушания, нельзя принять во внимание, поскольку проведение публичных слушаний, а затем обсуждение проекта оспариваемого акта на заседаниях постоянных комитетов БГД, не влечет незаконность оспариваемых слушаний и нормативного акта.
Нельзя также принять во внимание доводы заявителей в части того, что в связи с внесением изменений в Устав возникли противоречия в соотношении сроков полномочий БГД и назначаемого главы администрации города, поскольку данные обстоятельства не имеют значения для рассматриваемого дела.
Доводы жалобы о том, что суд необоснованно не удовлетворил их ходатайство о принятии уточненного заявления (т. 2, л.д. 3-15) к рассмотрению в данном производстве, и в части неудовлетворения ходатайства о приостановлении производства по делу, не основаны на законе, исходя из процессуальных положений, это является правом суда, кроме того, уточненное заявление содержит самостоятельные требования, не связанные с данным делом.
Таким образом, проведенные слушания и муниципальный правовой акт соответствуют требованиям действующего законодательства и не нарушают чьих-либо прав.
А доводы жалобы заявителей не основаны на законе и фактических обстоятельствах дела.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
кассационную жалобу Павлова Ю.А., Рау В.Ф. на решение Центрального районного суда г.Барнаула Алтайского края от 13 декабря 2010г.
Председательствующий:
Судьи:
Подг. для публикации пом. судьи Злобина Е.А.