Судья Уманец А.С. Дело № 33-9257-11г.
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
26 октября 2011 года Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе:
председательствующего: Вишняковой С.Г.
судей: Мжельской Г.А., Параскун Т.И.
с участием прокурора Семибратова С.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Бийского района Алтайского края на решение Бийского районного суда Алтайского края от 05 сентября 2011 года по иску прокурора Бийского района Алтайского края, действующего в интересах неопределенного круга лиц к муниципальному учреждению здравоохранения «Бийская центральная районная больница», администрации Бийского района Алтайского края о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии установленных законодательством мер к надлежащей организации оказания услуг скорой помощи на территории района, о возложении обязанности устранить выявленные в ходе проверки нарушения законодательства о здравоохранении.
Заслушав доклад судьи Мжельской Г.А., судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А :
Прокурор Бийского района Алтайского края, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском муниципальному учреждению здравоохранения «Бийская центральная районная больница», администрации Бийского района Алтайского края о признании незаконным бездействия администрации Бийского района Алтайского края и муниципального учреждения здравоохранения «Бийская центральная районная больница», выразившегося в непринятии установленных законодательством мер к надлежащей организации оказания услуг скорой помощи на территории района, а именно: 1) в осуществлении функций скорой медицинской помощи и оказании услуг скорой медицинской помощи врачебными амбулаториями и фельдшерско-акушерскими пунктами; 2) в отсутствии обеспечения бригад скорой медицинской помощи надлежащим составом медицинских работников и специалистов в строгом соответствии с приказом министерства здравоохранения и социального развития РФ от 01.11.2004 № 179; 3) в отсутствии обеспечения укладки выездных бригад скорой медицинской помощи строго согласно приказу министерства здравоохранения РФ от 26.03.1999 №100; возложить на администрацию Бийского района Алтайского края, муниципальное учреждение здравоохранения «Бийская центральная районная больница» обязанность по надлежащей организации оказания услуг скорой помощи на территории района в точном соответствии с требованиями федерального законодательства о здравоохранении, законодательства о местном самоуправлении; возложить на администрацию Бийского района Алтайского края, муниципальное учреждение здравоохранения «Бийская центральная районная больница» обязанность в срок до 01.09.2011 устранить выявленные в ходе проверки нарушения законодательства о здравоохранении, а именно: 1) исключить случаи осуществления функций скорой медицинской помощи врачебными амбулаториями и фельдшерско-акушерскими пунктами; оказывать услуги скорой медицинской помощи только бригадами скорой медицинской помощи; обеспечить каждую бригаду скорой медицинской помощи надлежащим составом медицинских работников и специалистов в строгом соответствии с приказом министерства здравоохранения и социального развития РФ от 01.11.2004 №179; обеспечить укладки выездных бригад скорой медицинской помощи строго согласно приказу министерства здравоохранения РФ от 26.03.1999 №100.
18.08.2011 прокурор Бийского района Алтайского края представил в суд уточненное исковое заявление, в соответствии с которым просил признать незаконным бездействие администрации Бийского района Алтайского края и муниципального учреждения здравоохранения «Бийская центральная районная больница», выразившееся в непринятии установленных законодательством мер к надлежащей организации оказания услуг скорой помощи на территории района, а именно: 1) в предоставлении услуг скорой медицинской помощи выездными бригадами скорой медицинской помощи только после получения предварительной консультации и оценки состояния больного фельдшерами врачебных амбулаторий или фельдшерско-акушерских пунктов, расположенных в месте нахождения больного; 2) в отсутствии обеспечения выездных бригад скорой медицинской помощи надлежащим составом медицинских работников и специалистов в строгом соответствии с пунктами 23 и 24 Приказа министерства здравоохранения и социального развития РФ от 01.11.2004 №179; возложить на администрацию Бийского района и муниципальное учреждение здравоохранения «Бийская центральная районная больница» обязанность в срок до 01.02.2012 устранить нарушения законодательства о здравоохранении, а именно: 1) исключить случаи отказов в предоставлении услуг скорой медицинской помощи выездными бригадами скорой медицинской помощи без предварительной консультации и оценки состояния больного фельдшерами врачебных амбулаторий и фельдшерско-акушерских пунктов; 2) принять меры к оказанию услуг скорой медицинской помощи выездными бригадами скорой медицинской помощи надлежащими составами медицинских работников и специалистов в строгом соответствии с пунктами 23 и 24 Приказа министерства здравоохранения и социального развития РФ от 01.11.2004 №179.
Прокурор в уточненном иске ссылался на то, что прокуратурой Бийского района в мае 2011 года проведена проверка исполнения учреждениями здравоохранения района законодательства о здравоохранении, в части оказания услуг скорой медицинской помощи, по результатам которой выявлены грубые нарушения названного законодательства, допущенные муниципальным учреждением здравоохранения «Бийская центральная районная больница».
Так, в медицинском учреждении в наличии имеется пять единиц автотранспорта, предназначенного для оказания скорой медицинской помощи в районе. Среднесуточное количество бригад скорой помощи в районе - 4, в том числе фельдшерских - 4 (с.П., с.С., с.Ш., с. М.). При этом в ряде населенных пунктов функции скорой медицинской помощи осуществляются врачебными амбулаториями - Н., Л., В.-К.; а населенные пункты с. С.Ч., п.Б.Г., п.У.-К., с.Е., с.С.-Б., п.П. обслуживаются только работниками фельдшерско-акушерских пунктов, а не бригадами скорой медицинской помощи, что неправомерно по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 39 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан - скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), осуществляется безотлагательно лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчиненности и формы собственности, медицинскими работниками. Скорая медицинская помощь оказывается учреждениями и подразделениями скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения за счет средств муниципального образования.
Согласно Приказу Минздравсоцразвития РФ от 01.11.2004 №179 «Об утверждении Порядка оказания скорой медицинской помощи» (далее - Приказ) на догоспитальном этапе скорая медицинская помощь осуществляется медицинскими работниками станций скорой медицинской помощи, отделений экстренной медицинской помощи лечебно-профилактических учреждений, отделений скорой медицинской помощи лечебно-профилактических учреждений, а также медицинскими работниками лечебно-профилактических учреждений, оказывающих скорую специализированную (санитарно-авиационную) медицинскую помощь.
Пункт 18 указанного Приказа предусматривает, что подстанции скорой медицинской помощи организуются с расчетом 20-минутной транспортной доступности. Зоны обслуживания подстанций устанавливаются с учетом численности, плотности, особенностей застройки, насыщенности района промышленными предприятиями, состояния транспортных магистралей, интенсивности движения. Границы зоны обслуживания являются условными, так как выездные бригады подстанции могут быть направлены при необходимости в зоны деятельности других подстанций.
В силу пункта 20 данного Приказа основной функциональной единицей станции (подстанции), отделения скорой медицинской помощи является выездная бригада скорой медицинской помощи, в том числе фельдшерская, врачебная, педиатрическая, интенсивной терапии и другие специализированные бригады.
Таким образом, оказание скорой медицинской помощи каким-либо иными субъектами, чем выездная бригада скорой медицинской помощи, является неправомерным и не соответствует положениям действующего законодательства.
Всего на территории района действует 16 бригад скорой помощи, в состав каждой входит фельдшер и водитель, количество бригад в смену - 4.
Согласно штатному расписанию в состав бригады не включены санитары, специализированные бригады отсутствуют, что не в полной мере соответствует действующему законодательству.
Так, согласно пункту 22 названного выше Приказа выездные бригады скорой медицинской помощи подразделяются на фельдшерские и врачебные.
Пункт 23 Приказа регламентирует, что фельдшерская выездная бригада скорой медицинской помощи включает в свой состав 2 фельдшеров, санитара и водителя и оказывает медицинскую помощь в соответствии со стандартами скорой медицинской помощи.
В силу пункта 24 Приказа врачебная выездная бригада скорой медицинской помощи включает в свой состав 1 врача, 2 фельдшеров (либо фельдшера и медицинскую сестру - анестезиста), санитара и водителя и оказывает медицинскую помощь в соответствии со стандартами скорой медицинской помощи.
При этом, как показала проверка, в состав бригады входит только один фельдшер, санитары вообще отсутствуют, что неправомерно.
В силу пункта 12 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 8 Основ законодательства об охране здоровья граждан к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов относится организация оказания скорой медицинской помощи.
13.05.2011 прокуратурой района внесено представление в адрес главного врача муниципального учреждения здравоохранения «Бийская центральная районная больница» об устранении установленных нарушений, однако должные меры адресатом в соответствии с указанным представлением не приняты.
Утвержденный Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 01.11.2004 №179 - Порядок оказания скорой медицинской помощи, регламентирующий порядок организации скорой медицинской помощи на территории муниципального района, состава выездных бригад скорой медицинской помощи, - не исполняется ответчиками должным образом.
Возражая против иска представитель ответчика - администрации Бийского района Алтайского края указывая на то, что скорая медицинская помощь в соответствии со статьей 39 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан определена как вид медицинской помощи, предоставляемой гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), осуществляется безотлагательно лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчиненности и формы собственности, медицинскими работниками, а также лицами, обязанными ее оказывать в виде первой помощи по закону или специальному правилу. Данное определение перешло в Приказ Минздравсоцразвития России от 01.11.2004 №179 «Об утверждении Порядка оказания скорой медицинской помощи». Поправки, внесенные в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральным законом от 22.08.2004 №122-ФЗ, закрепили разделение скорой медицинской помощи на два вида: скорая специализированная (санитарно-авиационная) медицинская помощь и скорая медицинская помощь. Согласно приказу № <…> ПМСП подразделяется на амбулаторно-поликлиническую и стационарную. В пункте 8 Приказа приводится исчерпывающий перечень амбулаторно-поликлинической помощи, предоставляемой в условиях ПМСП. При этом в документе указано, что функцию врача, работающего на уровне ПМСП, входит установление медицинских показаний и направление в учреждения государственной системы здравоохранения для получения специализированных видов медицинской помощи. Заявляя требования о признании действий, выразившихся в предоставлении скорой медицинской помощи выездными бригадами после получения предварительной консультации и оценки состояния больного фельдшерами врачебных амбулаторий и фельдшерско-акушерских пунктов, расположенных в месте нахождения больного, незаконными, фактически требует не исполнять предписание вышеуказанной нормы Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. На территории района организована работа бригад скорой медицинской помощи, а также работа фельдшерско-акушерских пунктов, врачебных амбулаторий. В должностные обязанности работников врачебных амбулаторий и фельдшерско-акушерских пунктов входит оказание первой неотложной медицинской помощи при острых заболеваниях и несчастных случаях. Работники указанных медицинских учреждений имеют сертификаты по специальности - лечебное дело. В этой связи возникновение ситуации, когда кому-либо не будет оказана скорая медицинская помощь, исключена и указанные факты не зафиксированы на территории района, а прокурором не представлено доказательств их наличия.
В судебном заседании представитель ответчика - муниципального учреждения здравоохранения «Бийская центральная районная больница» - главный врач данного медицинского учреждения Дудченко В.М. не признавая иск пояснил, что согласно Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 №5487-1 (далее - Основы) выделяют три вида медицинской помощи: первичную медико-санитарную (ПМСП), специализированную (СПМП) и скорую медицинскую помощь (СМП). В соответствии с пунктом «ж» статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Субъекты Российской Федерации вправе принимать нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации медицинской помощи. Закона, регулирующего оказание скорой медицинской помощи в Алтайском крае, не имеется. Администрацией Бийского района Алтайского края принят нормативно-правовой акт - Постановление об оказании медицинской помощи на территории Бийского района, согласно которому осуществляется оказание скорой медицинской помощи на территории района, в том числе установлен состав выездной бригады скорой медицинской помощи. Организация скорой медицинской помощи в районе организована не просто согласно нормативам, а даже с их превышением. Так, необходимое количество бригад скорой помощи на территории района составляет три единицы, а на территории района функционируют четыре бригады.
Решением Бийского районного суда Алтайского края от 05.09.2011 года в иске прокурору отказано в полном объеме.
В кассационном представлении прокурор Бийского района просит об отмене решения, ссылаясь на те же обстоятельства, что и при подаче иска. Кроме того, указывает на нарушение судом процессуального закона, поскольку о времени и месту слушания дела 05.09.2011г. прокурор не был надлежащим образом извещен.
Судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда. В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции, исходя из доводов представления.
В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законным интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В силу ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
Согласно п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
Как установлено при рассмотрении дела, согласно пункту 12 статьи 5 Устава муниципального образования «Бийский район Алтайского края», принятого решением Бийского районного Совета народных депутатов Алтайского края <…> №<…> и зарегистрированного <…> в Управлении министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю, к вопросам местного значения муниципального района относится организация оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, санитарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением (санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.
Постановлением администрации Бийского района Алтайского края от <…> №<…> учреждено муниципальное учреждение здравоохранения «Бийская центральная районная больница».
Новая редакция устава муниципального учреждения здравоохранения «Бийская центральная районная больница» утверждена постановлением администрации Бийского района Алтайского края от <…> №<…>.
Согласно статье 2.2 Устава муниципального учреждения здравоохранения «Бийская центральная районная больница» к основным задачам учреждения, в том числе относится оказание скорой и неотложной помощи.
<…> администрацией Бийского района Алтайского края принято постановление №<…>, в соответствии с которым:
1) Скорая медицинская помощь в Бийском районе оказывается отделением скорой медицинской помощи муниципального учреждения здравоохранения «Бийская центральная районная больница», отделениями скорой медицинской помощи участковых больниц с.С., с.М., отделениями скорой медицинской помощи врачебных амбулаторий с.Ш., сельскими амбулаториями населенных пунктов: с.В.-К., с.Л., с.Н., фельдшерско-акушерскими пунктами населенных пунктов: п.З., с.С.Ч., п.Я.п., п.В., п.Б.г., п.Я., п.С., п.У.-К., с.Е., с.С.-Б., с.М., п.Б., п.П., п.А., п.Ч., п.П.-ый, с.У., п.К., п.М.К., п.Пр., п.Б.-А., Б-о, п.О., п.П-ка, п.З-ный, с.С-е, п.С-д, п.Ст., с.В.-Б.
2) Утверждены границы зон обслуживания каждого структурного подразделения, с учетом двадцатиминутной доступности с указанием примерных расстояний и сроков доезда бригад скорой медицинской помощи.
3) Закреплены участки автомобильных дорог федерального и местного значения для оказания скорой помощи при дорожно-транспортных происшествиях.
4) Утверждены положение об отделении скорой медицинской помощи муниципального учреждения здравоохранения «Бийская центральная районная больница» и правила вызова скорой медицинской помощи.
Согласно статье 39 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 №5487-I, скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), осуществляется безотлагательно лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчиненности и формы собственности, медицинскими работниками. Скорая медицинская помощь оказывается учреждениями и подразделениями скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения. Скорая медицинская помощь гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, оказывается бесплатно.
В соответствии с пунктом 2 Порядка оказания скорой медицинской помощи, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 01.11.2004 №179, скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), осуществляется безотлагательно лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчиненности и формы собственности, медицинскими работниками. Скорая медицинская помощь оказывается в соответствии со стандартами медицинской помощи на догоспитальном и госпитальном этапах. На догоспитальном этапе скорая медицинская помощь осуществляется медицинскими работниками станций скорой медицинской помощи, отделений экстренной медицинской помощи лечебно-профилактических учреждений, отделений скорой медицинской помощи лечебно-профилактических учреждений, а также медицинскими работниками лечебно-профилактических учреждений, оказывающих скорую специализированную (санитарно-авиационную) медицинскую помощь.
Пункты 18, 20, 21 Порядка оказания скорой медицинской помощи, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 01.11.2004 №179 определяют, что подстанции скорой медицинской помощи организуются с расчетом 20-минутной транспортной доступности. Зоны обслуживания подстанций устанавливаются с учетом численности, плотности, особенностей застройки, насыщенности района промышленными предприятиями, состояния транспортных магистралей, интенсивности движения. Границы зоны обслуживания являются условными, так как выездные бригады подстанции могут быть направлены при необходимости в зоны деятельности других подстанций. Основной функциональной единицей станции (подстанции), отделения скорой медицинской помощи является выездная бригада скорой медицинской помощи, в том числе фельдшерская, врачебная, педиатрическая, интенсивной терапии и другие специализированные бригады. Расчет планового числа выездных бригад скорой медицинской помощи по муниципальному образованию осуществляется с учетом прогнозируемой численности населения, показаний для оказания скорой медицинской помощи, средней нагрузки на 1 бригаду в сутки и обеспечения круглосуточной посменной работы.
Из системного анализа положений вышеприведенных законодательных актов, следует, что непосредственная реализация функции оказания скорой медицинской помощи на уровне муниципального района, возлагается на органы местного самоуправления и муниципальные учреждения здравоохранения.
Проанализировав нормативно-правовые акты об оказании услуг скорой медицинской помощи, принятые на уровне муниципального образования «Бийский район Алтайского края», суд первой инстанции не усмотрел в них несоответствий и противоречий действующему законодательству, определяющему и регламентирующему данный вид деятельности.
Кроме того, суд обоснованно пришел к выводу о том, что не подтверждаются доказательствами доводы прокурора Бийского района о том, что ответчиками допускаются грубые нарушения при оказании населению услуг скорой медицинской помощи.
Поскольку в силу положений ст.ст.2-4 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации целью гражданского судопроизводства является защита лишь нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, суд правомерно отказал в удовлетворении требований прокурора.
Судебная коллегия также соглашается с выводами суда о том, что само по себе перечисление прокурором нормативных актов, которые следует соблюдать ответчикам, не преследует цели защиты и восстановления нарушенных прав.
Доводы представления о том, что прокурор не был надлежащим образом уведомлен о времени и месте слушания дела 05.09.2001г. противоречат материалам дела.
Согласно расписке имеющейся в материалах дела от 18.08.20011г. участвующий в деле прокурор был письменно уведомлен об отложении дела на 05.09.20011г..
Как следует из протокола судебного заседания от 05.09.2011г. прокурор в суд не явился, о причинах неявки суду не сообщил, в связи с чем дело рассмотрено в его отсутствие, что не противоречит положениям гражданско-процессуального законодательства.
Дело было рассмотрено по представленным доказательствам, ранее слушания по иску прокурора проходили с его участием, неоднократно откладывались.
Кроме того, в кассационном представлении не указывается на наличие доказательств, которые могли бы повлиять на результат рассмотрения иска.
При таких обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии необходимых правовых оснований для удовлетворения исковых требований.
Доводы кассационного представления были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, где им дана надлежащая оценка с учетом представленных доказательств.
Руководствуясь ст.361 ГПК РФ, судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л ИЛ А :
Кассационное представление прокурора Бийского района Алтайского края на решение Бийского районного суда Алтайского края от 05 сентября 2011 года оставить -без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи: