Дело № 2-328/2012 26 марта 2012 года г. Колпашево Колпашевский городской суд Томской области в составе: председательствующего Кузнецовой Е.А., с участием заместителя Колпашевского городского прокурора Зыкова М.И., представителей заинтересованного лица – Совета Колпашевского городского поселения Томской области Былина А.В., действующего на основании решения № 91 от 18.12.2007 года об утверждении избрание Председателем Совета; Лаптева П.В., действующего на основании доверенности от 19.03.2012 года, при секретаре Дубовцевой Л.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Колпашевского городского прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, муниципального образования «Колпашевское городское поселение» о признании бездействия Совета муниципального образования «Колпашевское городское поселение» по не созданию контрольно-счетного органа муниципального образования или не заключению соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, незаконным и обязании устранить нарушения Федерального закона, в порядке гл. 25 ГПК РФ, УСТАНОВИЛ: Колпашевский городской прокурор обратился в суд с заявлением в порядке гл. 25 ГПК РФ, в котором, с учетом дальнейших уточнений, просил: признать бездействие Совета Колпашевского городского поселения по не созданию контрольно-счетного органа муниципального образования или не заключению соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, незаконным; и обязать Совет Колпашевского городского поселения устранить нарушения Федерального закона от 28.01.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (далее Закон № 6 –ФЗ) путем совершения одного из действий: создание контрольно-счетного органа муниципального образования или заключения соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа Колпашевского городского поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля не позднее, чем в четырехмесячный срок с момента вступления решения суда в законную силу. В обоснование заявленных требований указал, что Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят Федеральный закон от 28.01.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Данный Закон вступил в силу с 01.10.2011 года. Поскольку в силу требований указанного закона контрольно-счетный орган муниципального образования является органом местного самоуправления, наделен полномочиями по решению вопросов местного значения, то создание контрольно-счетного органа муниципального образования «Колпашевское городское поселение» является обязательным и лежит на Совете Колпашевского городского поселения. В настоящее время, решения о заключении соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа Колпашевского городского поселения не принимались. Проекты указанных решений и соглашений на Совете Колпашевского городского поселения не рассматривались и не утверждались. 14.03.2011 Совет Колпашевского городского поселения был проинформирован Колпашевской городской прокуратурой в порядке ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», об изменении в законодательстве и необходимости создания контрольно-счетного органа муниципального образования, отражении в Уставе муниципального образования и (или) в нормативном правовом акте представительного органа данных положений, либо заключении соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В связи с тем, что контрольно-счетный орган муниципального образования «Колпашевское городское поселение» создан не был, городской прокуратурой 20.12.2011 в адрес Совета Колпашевского городского поселения было внесено представление об устранении нарушений Закона. Однако до настоящего времени, контрольно-счетный орган в муниципальном образовании «Колпашевское городское поселение» не создан, соглашение с представительным органом муниципального образования «Колпашевский район» о передаче полномочий контрольно-счетному органу Колпашевского района не заключено. Неисполнение муниципальным образованием «Колпашевское городское поселение» обязанности по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования нарушает охраняемые законом интересы общества и государства по результативному и эффективному использованию бюджетных средств, а также влечет невозможность исполнения принципов полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджета, достоверности бюджета, установленных главой 5 БК РФ. Бездействие Совета Колпашевского городского поселения в не создании контрольно-счетного органа, либо не заключении соглашения о передаче его полномочий контрольно-счетному органу муниципального района, влечет неисполнение органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федерального законодательства Российской Федерации, нарушает публичные интересы Российской Федерации и принципы единого правового пространства на территории Российской Федерации. Бездействие Совета Колпашевского городского поселения в не создании В судебном заседании заместитель Колпашевского городского прокурора Зыков М.И. поддержал заявленные требования в полном объеме по изложенным основаниям. Представитель заинтересованного лица – Совета Колпашевского городского поселения Томской области – Былин А.В., действующий на основании решения № 91 от 18.12.2007 года об утверждении избрания Председателем Совета, в судебном заседании, не соглашаясь с доводами прокурора и поддерживая собственные возражения, изложенные в письменном виде, пояснил, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ред. ФЗ от 30.11.2011 N 361-ФЗ, устанавливает, что органы местного самоуправления, это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с данным ФЗ в вопросах местного значения (ст. 14), часть вопросов сформулирована как «Создание» «организация», т.е. решение вопросов местного значения либо путем нормативно-правового регулирования, либо путем осуществления исполнительно-распорядительных функций. В отношении бюджетных полномочий, вопрос обозначен как «формирование, утверждение, исполнение». Вопрос местного значения как «создание контрольно-счетного органа», отсутствует. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных названным законом, допускается путем внесения изменений и дополнений в ФЗ. В случае противоречия федеральных законов и других нормативно-правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, ФЗ-131 применяются Конституция РФ и указанный закон. Поэтому возложение обязанности по созданию контрольно-ревизионных органов на органы местного самоуправления возможно только путем внесения в него изменений. Законодатель предоставил право при осуществлении контроля, не только исполнительным органам, но и представительным органам создавать свои собственные контрольные органы, которые могут быть как органом местного самоуправления, так и самостоятельным органом, образуемым представительным органом. Норма ФЗ-131 в указанной части не противоречит Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также осуществляют контроль за его исполнением. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции РФ и осуществляется ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», БК РФ, и другими федеральными законами. При этом обязанности создания контрольного органа муниципальных образований закон не содержит, а отсылает к БК РФ. Закон наделяет правом представительные органы поселений заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу района полномочий контрольно-счетного органа поселения, не связывая с наличием или отсутствием своего органа по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Из чего следует, что поселение вправе создать и свой параллельный орган контроля, в том числе передав полномочия району. При этом необходимо внести изменения в Устав муниципального образования, что может повлечь изменение всей структуры органов местного самоуправления, так и без ее изменения. На основании утвержденного решением Совета поселения Положения о бюджетно-контрольной комиссии Совета Колпашевского городского поселения, такая комиссия создана Советом поселения и в силу п.1 указанного Положения, является постоянно действующей и наряду с другими функциями, выполняет функции органа муниципального финансового контроля. При этом Комиссия осуществляет предварительный и последующий финансовый контроль, основные цели деятельности комиссии установлены названным Положением. То есть, комиссии Совета на сегодняшний день, до внесения изменения в Устав поселения и последующего принятия решений о создании контрольно-счетного органа, исполняет полномочия, определенные для контрольно-счетных органов. Представитель заинтересованного лица - Совета Колпашевского городского поселения Томской области – Лаптев П.В., действующий на основании доверенности, возражая против заявленных прокурором требований, пояснил, что заявление необоснованно, незаконно и не полежит удовлетворению. В нарушении норм ст. 254 ГПК РФ, регламентирующей порядок подачи заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа мастного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также ст. 247, 255 ГПК РФ, прокурор не приводит в своем заявлении ссылок на конкретные права и свободы Российской Федерации, которые нарушены Советом Колпашевского городского поселения. Прокурор, ссылаясь в заявлении на то, что бездействие Совета Колпашевского городского поселения в не создании контрольно-счетного органа, либо не заключения соглашения о передаче его полномочий контрольно-счетному органу муниципального района, влечет неисполнение органами местного самоуправления Конституции РФ, федерального законодательства РФ, нарушает публичные интересы РФ и принципы единого правового пространства на территории РФ, при этом не указывает, какие конкретно публичные интересы РФ нарушены, и чем установлен принцип единого правового пространства на территории РФ, а сами по себе «публичные интересы» и «принцип единого правового пространства на территории РФ» не являются ни право, ни свободой, а, следовательно их нарушение не может быть предметом рассмотрения в порядке гл. 25 ГПК РФ. У прокурора отсутствует право обращения с таким заявлением. Ч.1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установлена структура органов местного самоуправления, а частью 2 данной статьи установлено, что обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления только представительного органа МО, Главы муниципального образования, местной администрации. Таким образом указанный закон не устанавливает обязанности по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования. ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», также не содержит обязанности по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования. Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и других территориях, из чего следует, что требование прокурора о создании контрольно-счетного органа МО «Колпашевского городское поселение» вступает в противоречие с Конституцией РФ, и удовлетворение указанного требования приведет к существенному ограничению прав граждан на местное самоуправление, в то время как запрет на ограничение местного самоуправления является Конституционной гарантией. ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», контрольно-счетный орган наделен полномочиями, предусмотренными ч.2 ст. 9, однако указанные полномочия не являются исключительной компетенцией контрольно-счетного органа местного самоуправления, следовательно, нет запрета на исполнение указанных полномочий другими органами местного самоуправления, что также свидетельствует о необязательности создания контрольно-счетного органа муниципального образования. На основании утвержденного решением Совета поселения Положения о бюджетно-контрольной комиссии Совета Колпашевского городского поселения, которая является постоянно действующей и наряду с другими функциями, выполняет функции органа муниципального финансового контроля. При этом Комиссия осуществляет предварительный и последующий финансовый контроль, основные цели деятельности комиссии установлены указанным Положением. Следовательно, полномочия по решению вопроса местного значения установленного п.1 ч.1 ст. 14 ФЗ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ по контролю за исполнением местного бюджета исполняются органами местного самоуправления муниципального образования «Колпашевское городское поселение» в полном объеме. Если предположить, что создание контрольно-счетного органа муниципального образования является обязанностью Совета Колпашевского городского поселения, Федеральное законодательство не содержит сроков создания такого органа, в связи с чем, не представляется возможным определить дату, с которой обязанность по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования будет считаться не исполненной Советом Колпашевского городского поселения. Если предположить, что такой датой является дата вступления в силу ФЗ от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», т.е. 01.10.2011 года, то Колпашевским городским прокурором пропущен трехмесячный срок на обращение с заявлением в суд, установленный ч.1 ст. 256 ГПК РФ. Требование о заключении соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа Колпашевского городского поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, не исполнимо, поскольку контрольно-счетный орган муниципального образования «Колпашевский район» по состоянию на 26.03.2012 года не существует. Кроме того, заключение соглашения является правом Совета Колпашевского городского поселения, а не обязанностью (ч.11 ст. 3 ФЗ от 07.02.2011 № 6-ФЗ). Заслушав стороны, исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам. Разъясняя положения гл. 25 ГПК РФ, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении № 2 от 10.02.2009 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (п. 13) указал, что на основании части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность. Принимая во внимание, что такое право прокурора прямо предусмотрено положениями ст. 45 ГПК РФ, суд не может согласиться с доводами представителей заинтересованного лица, указавших на невозможность рассмотрения заявленных прокурором требований по существу, в силу отсутствия у последнего прав на реализацию положений ст. 254 ГПК РФ. Не может суд согласиться и с доводами представителей заинтересованного лица, ссылавшихся на пропуск прокурором срока обращения в суд. Действительно, частью 1 ст. 256 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением ограничено трехмесячным сроком. В соответствии с разъяснениями, содержащимися п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" и исходя из положений части 1 статьи 4 и части 1 статьи 256 ГПК РФ, срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Вместе с тем, в данном случае прокурором оспаривается не вынесенное заинтересованным лицом решение либо конкретное совершенное действие, а бездействие представительного органа местного самоуправления, носящее длящийся характер и связанное с непринятием необходимых и достаточных мер в целях реализации положений Закона № 6-ФЗ. И поскольку при разрешении настоящего спора прокурором ставится вопрос о признании незаконным бездействия, которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на заинтересованное лицо приведенным законом, применение указанного срока невозможно, в связи с чем требования прокурора подлежат рассмотрению по существу. Возражая против заявленных требований в данной части, представители заинтересованного лица, обращаясь к положениям Закона № 6 –ФЗ, Федерального Закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Закон № 131-ФЗ), а также Конституции РФ, полагали необходимым расценивать требования прокурора как ограничение местного самоуправления в связи с отсутствием у представительных органов местного самоуправления обязанности по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования или заключению соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Положения Закона № 6-ФЗ в данной части предлагали рассматривать как соответствующее право органов местного самоуправления, а, следовательно, не согласились с оценкой отсутствия действий по реализации представленных приведенным Законом положений представительным органом Колпашевского городского поселения в качестве незаконного бездействия в смысле ст. 255 ГПК РФ. В части оценки изложенных доводов, суд не может не согласиться, что нормы высшей юридической силы, регулирующие организацию и деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований, содержатся в Конституции РФ. Например, в главе 8 Конституции РФ (ст. 130 - 133) содержится ряд норм, которые также составляют конституционную основу деятельности муниципальных контрольно-счетных органов. Так, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132) и др. В то же время, в ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации (в том числе и муниципальные акты), не должны противоречить Конституции РФ, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнен ст. 17.1 "Муниципальный контроль", согласно которой органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами. Законодательные основы муниципального контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, являющимися в силу ч. 2 ст. 3 Закона № 6-ФЗ постоянно действующими органами внешнего финансового контроля, заложены в Федеральном законе от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, согласно ч. 2 ст. 2 Федерального Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также и названным Законом № 131-ФЗ. При этом Федеральный закон № 6-ФЗ рассматривает контрольно-счетный орган муниципального образования как орган местного самоуправления, указанный соответственно в ст. 34 и 38 Федерального закона № 131-ФЗ. Статьей 34 этого Федерального закона контрольный орган муниципального образования включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления, однако не отнесен к числу обязательных органов местного самоуправления, которые должны создаваться в каждом муниципальном образовании. Концепция Закона № 6-ФЗ основывается на ином подходе, согласно которому контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Исключение возможности его создания в муниципальном образовании нормами названного Закона не предусматривается. Определяя в ч. 2 ст. 3 основы создания такого органа, названный Закон указывает на формирование контрольно-счетного органа исключительно представительным органом муниципального образования, лишая представительный орган соответствующего уровня собственного усмотрения по наделению полномочиями в сфере муниципального внешнего финансового контроля иные органы и структурные подразделения органов местного самоуправления. Следует отметить, что и Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает возможность создания иных органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия внешнего муниципального финансового контроля. Наличие либо отсутствие в системе органов местного самоуправления соответствующего контрольно-счетного органа, порядок организации и деятельности которого в силу ч. 2 ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ определяются Федеральным законом от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, определяется Уставом соответствующего муниципального образования (ч. 6 ст. 3 Закона № 6-ФЗ). Решение вопроса о создании указанного органа местного самоуправления, в силу общих положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, может зависеть от численности населения, финансовых, материально-технических, организационных возможностей муниципальных образований, а также иных факторов, определяющих специфику их социально-экономического развития, исторических и иных местных традиций. Такие факторы определяют выбор представительным органом местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, вариантов реализации положений Закона № 6-ФЗ, указывающих на возможность заключения соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (ч. 1- ст. 3 Закона № 6-ФЗ). Предоставление представительным органам местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, такого право, в свою очередь, определяет смысл приведенных выше положений части 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ, назвавшей лишь три обязательных органа местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Устанавливая общие принципы организации местного самоуправления в РФ, приведенный закон распространяет свое действие на все виды муниципальных образований (преамбула, ст. 1-2, ч. 1 ст. 10 закона № 131-ФЗ), тогда представительными органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, может быть принято решение о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, исключающее непосредственное действие такого органа на территории соответствующего поселения. Системный анализ приведенных положений законодательства не позволяет согласиться с доводами представителей заинтересованного лица в части необоснованности заявленных прокурором требований вследствие отсутствия у представительного органа Колпашевского городского поселения обязанности по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования, либо заключению соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Причем, как неоднократно указывалось выше, обязанность по реализации требований Закона № 6-ФЗ в части создания такого органа (либо передачи соответствующих полномочий на основании соглашения с представительным органом района, в состав которого входит поселение) возложено на представительный орган муниципального образования, в целях реализации вопросов местного значения. К вопросам местного значения отнесен ряд направлений деятельности муниципальных контрольно-счетных органов: контроль за исполнением бюджетов поселений, муниципальных районов и городских округов, муниципальный контроль за проведением муниципальных лотерей, муниципальный контроль на территории особой экономической зоны и др. (ст. 14, 15, 16 и др. Закона № 131-ФЗ). Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов принимают уставы муниципальных образований и издают муниципальные правовые акты (ст. 17 Закона №131-ФЗ). Уставом муниципального образования должен определяться порядок контроля за исполнением местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 44 закона №131-ФЗ). Статьей 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается, что контроль за исполнением местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. При этом полномочия местной администрации поселения по контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района. Определяя основные направления деятельности контрольно-счетного органа и его место в системе муниципальных органов, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что сам финансовый контроль за исполнением местного бюджета должен осуществляться в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Бюджетный кодекс закрепляет за органами муниципального финансового контроля статус участников бюджетного процесса (ст. 152). Сами же бюджетные полномочия органов муниципального финансового контроля закреплены в ст. 157 Бюджетного кодекса РФ. В ней, в частности, устанавливается, что полномочия органа муниципального финансового контроля, созданного представительным органом муниципального образования, определяются муниципальным правовым актом, принятым данным представительным органом. Полномочия по осуществлению муниципального финансового контроля закреплены также в двух главах Бюджетного кодекса РФ: главе 25.1, которой установлены основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, и главе 26, посвященной основам государственного и муниципального финансового контроля. При этом особо следует выделить ст. 270 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой контрольные и финансовые органы муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств местных бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств. Закон № 6-ФЗ также включен в систему правового регулирования контрольно-счетных органов муниципальных образований, поскольку он нацелен на установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий таких контрольно-счетных органов (ст. 2). При этом ни закон № 6-ФЗ (ст. 9), ни Закон № 131-ФЗ (ст.34, 38), наделяя контрольно-счетный орган местного самоуправления собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, не предусматривают возможность включения такого органа в структуру иных органов местного самоуправления. При таких обстоятельствах доводы представителей заинтересованного лица о реализации полномочий внешнего финансового контроля, предоставленных контрольно-счетному органу местного самоуправления статьей 9 Закона № 6-ФЗ, в Колпашевском городском поселении бюджетно-контрольной комиссии Совета Колпашевского городского поселения, не могут быть признаны состоятельными. Несмотря на внешнее сходство полномочий названного органа, установленных Положением о бюджетно-контрольной комиссии Совета Колпашевского городского поселения (утв. Решением Совета Колпашевского городского поселения № 61 от 24.03.2006 года) и определенных в ст. 9 Закона № 6-ФЗ основных полномочий контрольно-счетного органа местного самоуправления, которые в общем виде можно определить как контрольно-ревизионные, экспертно-аналитические и информационные полномочия, реализуемые на этапе предварительного, текущего и последующего финансового контроля, названные органы, по своему статусу, не идентичны. Бюджетно-контрольная комиссия Совета Колпашевского городского поселения, не обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, не является самостоятельным органом местного самоуправления муниципального образования, а лишь входит в состав представительного органа Колпашевского городского поселения на правах структурного подразделения, а, следовательно, выполняет функции в области муниципального финансового контроля только в пределах собственных полномочий Совета Колпашевского городского поселения. Тем не менее, Совет Колпашевского городского поселения, обсуждая на заседании 26.01.2012 года (протокол № 1) представление Колпашевского городского прокурора от 20.12.2011 года об устранении нарушений требований законодательства об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов, принял решение принять представление прокурора к сведению, и, полагая работу контрольно-счетного органа в Колпашевском городском поселении организованной, но в другой форме, нежели на то указано прокурором, вопрос о создании контрольно-счетного органа в порядке, предусмотренном Законом № 6-ФЗ, либо заключении соглашения о передаче соответствующих полномочий такого органа с представительным органом Колпашевского района, не решил. В дальнейшем и до настоящего времени такой вопрос на обсуждение Совета Колпашевского городского поселения не выносился. Проект соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального образования «Колпашевский район» полномочий контрольно-счетного органа Колпашевского городского поселения, явившийся инициативой Администрации Колпашевского района Томской области, являлся предметом рассмотрения Администрации Колпашевского городского поселения, о чем свидетельствует соответствующая переписка между приведенными исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований, и на обсуждение Совета Колпашевского городского поселения не выносился. В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации, и главой 25 и ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурору предоставлено право обратиться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, об оспаривании решений, действий (бездействия) в том числе муниципального органа, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод. Пленумом Верховного суда в Постановлении № 20 от 10.02.2009 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (п. 1) бездействие определено как неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Следуя практическим рекомендациям, изложенным в п. 25 приведенного Постановления Пленума Верховного суда РФ, судом установлено, что на представительные органы местного самоуправления возложена обязанность выбора порядка, способа и условий осуществления функций внешнего финансового контроля, предоставленных контрольно-счетным органам местного самоуправления, путем создания указанного органа либо передачи его полномочий на основе соглашения с представительным органом соответствующего муниципального района. Неисполнение данного полномочия не является усмотрением представительного органа местного самоуправления, и находится в противоречии с приведенными выше положениями Федеральных законов. Однако, фактически до настоящего времени представительным органом Колпашевского городского поселения каких-либо действий, направленных на реализацию положений Закона № 6-ФЗ осуществлено не было, что свидетельствует о наличии в деятельности этого органа признаков бездействия. Вместе с тем, определяя порядок и процедуру создания контрольно-счетного органа местного самоуправления, законодатель не установил сроки создания таких органов, сроки, в течение которых представительным органом местного самоуправления должно быть принято соответствующее решение либо о создании контрольно-счетного органа, либо о передаче его полномочий на основе соглашения с представительным органом муниципального района, в состав которого муниципальное образование входит. При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемого бездействия свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка принятия решений, совершения действий, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При таких обстоятельствах прийти к безусловному выводу о несоответствии бездействия представительного органа Колпашевского городского поселения законам и иным нормативным правовым актам, регулирующим данные правоотношения, а, следовательно, о его незаконности, нельзя. В данном случае незаконность бездействия заинтересованного лица не может быть установлена лишь исходя из отсутствия действий, направленных на реализацию положений закона. Определение незаконного характера такого бездействия в порядке главы 25 ГПК РФ напрямую зависит от того, нарушено ли конкретное субъективное право заявителя, либо, в данном случае, публичные интересы Российской Федерации, а также права, свободы и интересы неопределенного круга лиц муниципального образования «Колпашевское городское поселение», в интересах которых прокурором заявлены соответствующие требования. Бездействие представительного органа местного самоуправления, с учетом отсутствия установленного законом срока (периода) для осуществления представленных такому органу полномочий, явившихся предметом исследования при рассмотрении настоящего гражданского дела, приобретает незаконный характер в случае, если невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей, возложенных на заинтересованное лицо законом, оказывает негативное воздействие на права, свободы и интересы лиц, в защиту которых выступает прокурор. Тем более, что суд, исходя из положений статьи 258 ГПК РФ, удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, на что указано в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р (далее - Программа), в целях создания условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций предусмотрен ряд направлений по развитию системы государственного финансового контроля, в том числе уточнение полномочий органов государственной власти (государственных органов) по осуществлению финансового контроля. Система органов государственного финансового контроля Российской Федерации, установленная Бюджетным кодексом РФ, предусматривает разграничение понятия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Под внешним государственным финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля. Под внутренним государственным финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти. Законодательный (представительный) орган в соответствии с нормами статьи 265 БК РФ осуществляет предварительный (утверждение проекта закона о бюджете) и текущий (рассмотрение вопросов исполнения бюджета) финансовый контроль. Обширными полномочиями по реализации последующего финансового контроля законодательный (представительный) орган не обладает, однако обладает правом создания собственных контрольных органов. Формы финансового контроля, осуществляемые законодательными (представительными), установлены органами статьей 265 БК РФ: - предварительный контроль (в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам); - текущий контроль (в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами); - последующий контроль (в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов). Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на: - получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; - получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; - утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; - создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов); - вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты. В соответствии со статьей 157 БК РФ, ст. 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган осуществляет финансовый контроль в следующих формах: - предварительный (экспертиза проектов законов о бюджете, финансово-экономическая экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов); - текущий (анализ бюджетного процесса, подготовка информации о ходе исполнения бюджета, результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий) - последующий (контроль над исполнением бюджета, проверка годового отчета об исполнении бюджета, контроль за законностью и результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета, а также использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета, проверка в установленных БК РФ случаях местных бюджетов). Часть 2 ст. Закона № 6-ФЗ устанавливает основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования. Эти полномочия в целом направлены на реализацию муниципального финансового контроля. Среди них: контроль за исполнением местного бюджета; экспертиза проектов местного бюджета; внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции. Следует отметить, что федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования могут быть установлены иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля. Кроме того, в части 3 названной нормы права предусмотрено, что контрольно-счетный орган муниципального района, помимо полномочий, перечисленных выше, вправе осуществлять контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района. В части 4 названной статьи определяется область контрольных полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований. В частности, контрольные полномочия таких контрольно-счетных органов распространяются на: органы местного самоуправления и муниципальные органы; муниципальные учреждения и унитарные предприятия соответствующего муниципального образования; иные организации, при условии, что они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования. Внешний муниципальный финансовый контроль может осуществляться контрольно-счетными органами также в отношении не указанных выше организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств местного бюджета, предоставивших указанные средства. Однако финансовый контроль в данном случае осуществляется при условии, что возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета. Таким образом, приведенным Законом закреплены основные полномочия контрольно-счетных органов, среди которых можно выделить такое важное полномочие, как контроль за результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета, а также оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета. Помимо финансового контроля за контрольно-счетными органами закрепляются и общие управленческие полномочия, такие, как контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, что не является непосредственно финансовым контролем, но с ним связано. В отсутствие в Колпашевском городском поселении контрольно-счетного органа (полномочия которого также не переданы в соответствующий орган Колпашевского района), финансовый контроль в МО «Колпашевское городское поселение», в рамках, предоставленных ст. 265 БК РФ и соответствующего Положения, приведенного выше (утв. Решением Совета Колпашевского городского поселения) осуществляется бюджетно-контрольной комиссий Совета Колпашевского городского поселения. Несмотря на то, что такой орган не обладает всей полнотой полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю, предоставленных контрольно-счетному органу местного самоуправления, осуществляющему такой контроль во всех предусмотренных бюджетным законодательством формах, за столь короткий срок с момента вступления Закона № 6-ФЗ в законную силу, каких-либо общественно и социально-значимых последствий, оказывающих негативное влияние на бюджетную систему муниципального образования, контроль за исполнением местного бюджета, в том числе, на результативность использования бюджетных средств, управления и распоряжения муниципальным имуществом, эффективность планирования бюджета, как в части совершенствования бюджетного процесса, так и в части оценки эффективности и обоснованности расходных обязательств муниципального образования, на финансовое благополучие как самого муниципального образования, так и его населения, не установлено. Не имеется и достоверных и достаточных данных, свидетельствующих об ослаблении мер противодействия коррупции, иных мероприятий, направленных на законность и результативность использования средств бюджета. При таких обстоятельствах суд не может согласиться с доводами прокурора о нарушении бездействием заинтересованного лица прав, свобод и интересов субъектов, в защиту которых заявлены требования. Неисполнение федерального закона, в данном случае, не может быть оценено как нарушение публичных интересов Российской Федерации, поскольку данный критерий является подтверждением соответствия либо несоответствия решения, действия (бездействия) нормам права, имеющим высшую юридическую силу, но не свидетельствует о попирании прав и свобод как государства в целом, так и неопределенного круга лиц населения Российской Федерации. Закон № 6 ФЗ указывает в качестве своей цели "установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований" (ст. 1). Его нормы, корреспондирующие соответствующим положениям Федерального закона N 131-ФЗ, направлены на разрешение задач, связанных с совершенствованием функционирования местного самоуправления, укрепления в его системе народовластия и развитием института муниципального контроля. Однако, несмотря на то, что дальнейшее развитие правовой и организационной базы муниципального контроля требует расширения и усовершенствования деятельности муниципальных органов в области внешнего финансового контроля, направленной на создание его субъектам реальных возможностей для эффективного осуществления своей деятельности в интересах населения, при приведенных условиях, неосуществление представительным органом Колпашевского городского поселения мероприятий, направленных на реализацию положений Закона № 6-ФЗ не может быть квалифицировано как незаконное бездействие в смысле, определенном гл. 25 ГПК РФ. На основании изложенного, руководствуясь ст. 194-198 ГПК РФ, суд РЕШИЛ: Отказать Колпашевскому городскому прокурору, действующему в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, муниципального образования «Колпашевское городское поселение» в удовлетворении требований о признании бездействия Совета муниципального образования «Колпашевское городское поселение» по не созданию контрольно-счетного органа муниципального образования или не заключению соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, незаконным и обязании устранить нарушения Федерального закона в порядке гл. 25 ГПК РФ Решение может быть обжаловано в Томский областной суд через Колпашевский городской суд в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме. Мотивированный текст решения изготовлен: 31 марта 2012 года Судья: Е.А.Кузнецова Решение вступило в законную силу: 06 мая 2012 года
контрольно-счетного органа, либо не заключении соглашения о передаче его
полномочий контрольно-счетному органу муниципального района, не обеспечивает эффективного действия законодательства о противодействии коррупции, предусмотренных им механизмов противодействия коррупционным проявлениям, направленных на устранение коренных причин коррупции в обществе, идет в разрез с последовательно реализуемой федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами национальной стратегии противодействия коррупции и способна повлечь злоупотребления со стороны должностных лиц органов местного самоуправления.