Дело №2-72/2011
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
08 февраля 2011 года г. Кольчугино
Кольчугинский городской суд Владимирской области в составе председательствующего судьи Колупаевой С.С, при секретаре Ануфриевой О.А., с участием представителя Кольчугинского межрайонного прокурора Новиковой К.А., представителя администрации города Кольчугино Шустровой Е.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Кольчугинского межрайонного прокурора об оспаривании нормативного правого акта,
УСТАНОВИЛ:
Главой администрации города Кольчугино в пределах своих полномочий, предоставленных Уставом муниципального образования «Город Кольчугино» Владимирской области, 18 октября 2010 года принято постановление № 367, которым утверждён порядок проведения антикоррупционной экспертизы постановлений главы администрации города Кольчугино и их проектов (далее - Порядок).
Указанное постановление было опубликовано в издании «Официальный вестник» -приложение к газете «Голос Кольчугинца», № 59 (169) от 27 октября 2010 года.
В соответствии с пунктом 1.5 Порядка антикоррупционная экспертиза действующих постановлений проводится главой администрации города Кольчугино.
В соответствии с пунктом 2.6 Порядка проект постановления при наличии письменного заключения об отсутствии в проекте решения коррупциогенных факторов направляется главой администрации города в соответствии с Регламентом работы администрации города в Кольчугинскую межрайонную прокуратуру с просьбой дать письменное заключение в течение 10 рабочих дней.
Пунктом 2.7 Порядка установлено, что по итогам проведённой антикоррупционной экспертизы проекта постановления, при получении письменного ответа Кольчугинской межрайонной прокуратуры об отсутствии замечаний на проект нормативного правового акта разработчик проекта правового акта направляет проект на утверждение главе администрации с учётом требований Регламента работы администрации города. В случае получения замечаний и предложений по изменению проекта постановления от Кольчугинской межрайонной прокуратуры проект постановления дорабатывается разработчиком проекта правового акта и направляется на утверждение главе администрации города.
Пунктом 3.4 Порядка установлено, что по результатам проведения антикоррупционной экспертизы постановления уполномоченные главой администрации города должностные лица дают письменные заключения, в которых указываются выявленные в постановлении коррупциогенные факторы и предложения о способах их устранения, либо сведения об отсутствии указанных факторов.
Копии заключений не позднее трёх рабочих дней направляются для сведения в Кольчугинскую межрайонную прокуратуру отделом организационной, кадровой работы и делопроизводства администрации города Кольчугино с просьбой высказать свою правовую позицию в течение 10 рабочих дней.
Кольчугинский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением, в котором просил признать указанные пункты Порядка противоречащими закону и обязать главу администрации города Кольчугино привести пункты 1.5, 2.6, 3.4 Порядка в соответствие с законодательством Российской Федерации; а пункт 2.7 Порядка признать недействующим в части.
В ходе рассмотрения заявления прокурор уточнил требования и просит признать пункты 1.5, 2.6, 2.7 и в части пункт 3.4 Порядка, утверждённого постановлением главы администрации города Кольчугино Владимирской области №367 от 18.10.2010 противоречащими закону; обязать главу администрации города Кольчугино привести пункт 1.5, в части пункт 3.4 Порядка в соответствие с законодательством Российской Федерации, а пункты 2.7 и 2.6 Порядка признать недействующими.
2.
В обоснование заявления прокурор сослался на противоречия оспариваемых пунктов Порядка Федеральному закону от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ) и Федеральному закону от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ФЗ «О прокуратуре РФ»), указав, что поскольку вопросы местного значения затрагивают различные права граждан, и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов ненадлежащим образом может повлечь нарушение их законных прав и интересов, и даёт возможность для проявления коррупции. Пункт 1.5 Порядка, в соответствии с которым проведение антикоррупционной экспертизы действующих постановлений осуществляется главой администрации города Кольчугино, противоречит пункту 3 статьи 2 Федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ, в соответствии с которым одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является объективность её результатов. Проведение экспертизы лицом, принимающим такие акты, не обеспечит соблюдение указанного принципа, поскольку объективные данные, объективная информация подразумевают, что их содержание не зависит, не связано с утверждением отдельных лиц, а носит общепризнанный характер, основано на независимых мнениях.
Кроме того, пункт 1.5 противоречит пункту 3.3 Порядка, согласно которому глава даёт поручение о проведении антикоррупционной экспертизы действующих постановлений уполномоченным лицам, что подразумевает проведение такой экспертизы иными лицами, а не главой администрации города Кольчугино.
Пункт 2.6 Порядка, которым предусмотрено направление в прокуратуру проекта постановления с просьбой дать письменное заключение в течение 10 рабочих дней, противоречит статье 3 ФЗ «О прокуратуре РФ», согласно которой организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ» и другими федеральными законами, международными договорами РФ. Органы местного самоуправления не обладают компетенцией устанавливать порядок деятельности органов прокуратуры. Приказом Генпрокуратуры от 02.10.2007 №155 на работников прокуратуры возложено изучение проектов региональных и муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, без установления сроков такой проверки. Кроме того, обозначение срока для дачи заключения без указания момента, с которого он начинает течь, ведёт к неоднозначности толкования указанного пункта.
Пункт 2.7 Порядка, которым дальнейшие после проведения антикоррупционной экспертизы действия по утверждению главой администрации города проекта постановления поставлены в зависимость от получения письменного ответа прокуратуры об отсутствии замечаний на проект нормативного правового акта, противоречит приказу Генпрокуратуры РФ от 02.10.2007 №155. Указанным приказом на органы прокуратуры возложено направлять руководителям органов местного самоуправления замечания и предложения только в случае выявления в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам с целью их устранения. Кроме того, пункты 2.6 и 2.7 Порядка вызывают неоднозначное толкование. В пункте 2.6 Порядка указано, что проект постановления направляется в прокуратуру с просьбой дать письменное заключение, в пункте 2.7 речь идёт о письменном ответе прокуратуры, в то время как заключение и письменный ответ не идентичны по своему значению и по праву должностных лиц на их подписание и утверждение.
Пункт 3.4 Порядка, абз. 2 которого определено после проведения антикоррупционной экспертизы постановлений направление копий заключений в Кольчугинскую межрайонную прокуратуру с просьбой высказать свою правовую позицию в течение 10 дней, противоречит части 2 статьи 9.1 и части 1 статьи 23 ФЗ «О прокуратуре РФ» и пункту 1 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ. Указанные нормы ФЗ «О прокуратуре РФ» предусматривают такие формы выражения правовой позиции прокурора на противоречащий закону нормативный правовой акт, как принесение
з.
протеста, обращение в суд и внесение требования об устранении выявленных коррупциогенных факторов с предложением способа их устранения.
Кроме того, пунктом 5 приказа Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 №400 установлено, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц подлежат изучению в соответствующих органах прокуратуры в месячный срок со дня принятия.
Представитель Кольчугинского межрайонного прокурора - Новикова К.А. в судебном заседании поддержала заявление по приведённым в заявлении доводам.
Представитель администрации города Кольчугино Шустрова Е.Н., возражая против удовлетворения заявления прокурора, указала, что оспариваемые пункты Порядка соответствуют действующему законодательству, и согласуются с ФЗ «О прокуратуре РФ» и приказами Генпрокуратуры, регламентирующими деятельность прокуратуры. Глава администрации города имеет полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы в силу ст. 3 Федерального закона №172-ФЗ, определяющей субъективный состав лиц, осуществляющих проведение экспертизы, к которым отнесены должностные лица органов местного самоуправления. Противоречия между пунктами 1.5 и 3.3 Порядка отсутствуют, так как глава администрации города осуществляет общее руководство администрацией города, в том числе и регулирование процедурных вопросов, которые устанавливают кто, когда и в какие сроки осуществляет определённые действия для достижения конкретного результата.
Пункт 2.6 Порядка не противоречит действующему законодательству, так как указанным пунктом установлена обязанность для главы администрации города направлять в прокуратуру проект постановления с просьбой к прокуратуре дать письменное заключение в течение 10 рабочих дней.
Указанный пункт не возлагает на прокуратуру обязанность предоставить в обязательном порядке ответ, не определяет форму ответа и срок, а устанавливает требования к содержанию сопроводительного письма в прокуратуру, в котором выражена просьба и она не определяет порядок деятельности прокуратуры.
Вывод прокурора о противоречии пункта 2.7 Порядка действующему законодательству также неверен, так как в нём идёт речь о письменном ответе прокуратуры на обращение главы администрации города. Указанный пункт согласуется с пунктом 2.1 приказа Генпрокуратуры от 02.10.2007 №155.
Пункт 3.4 Порядка также законен и соответствует приказам Генпрокуратуры от 28.12.2009 №400 и от 02.10.2007 №155. Указанный пункт предусматривает совместные действия органов местного самоуправления и Кольчугинской межрайонной прокуратуры на обнаруженные в действующем правовом акте коррупциогенные факты, и правовая позиция прокуратуры может быть выражена как в виде ответа, так и в виде мер прокурорского реагирования.
Выслушав объяснения и доводы лиц, участвующих в деле, изучив письменные доказательства, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьёй 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
По смыслу Федерального закона от 17 июля 2009 года №172-ФЗ антикоррупционная экспертиза направлена на исключение положений из нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, и тем самым создающих условия для проявления коррупции.
4.
В соответствии со статьёй 2 указанного Федерального закона основными принципами, предъявляемыми к организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы.
В соответствии с частью 1 статьи 3 указанного Федерального закона субъектами проведения антикоррупционной экспертизы являются прокуратура Российской Федерации; федеральный орган исполнительной власти в области юстиции; органы, организации, их должностные лица. При этом органы, организации и их должностные лица проводят такую экспертизу в соответствии с Федеральным законом №172-ФЗ, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определённой Правительством Российской Федерации.
Федеральный закон №172-ФЗ устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Из содержания положений части 4 статьи 3, пункта 2 части 1, частей 5,6 статьи 4 Федерального закона № 172-ФЗ следует, что выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются в заключении, составляемом органами, организациями и их должностными лицами при проведении антикоррупционной экспертизы, которое носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом, и возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов разногласия, подлежат разрешению в установленном порядке.
Анализируя пункт 1.5 Порядка, суд приходит к выводу, что проведение антикоррупционной экспертизы действующих постановлений одним лицом - главой администрации города Кольчугино, не соответствует положениям приведённых статьёй Федерального закона №172-ФЗ, поскольку составление заключения о выявленных в нормативных правовых актах коррупциогенных факторах, обязательность его рассмотрения и возможность возникновения разногласий при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, указывает на необходимость проведения антикоррупционной экспертизы коллегиальным составом должностных лиц органа, организации.
Кроме того, проведение антикоррупционной экспертизы действующих постановлений лицом, принявшим эти постановления, не обеспечивает соблюдение основных принципов организации антикоррупционной экспертизы и не исключает возможность возникновения конфликта интересов, которые могут повлиять на принимаемые им решения.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 3 Федерального закона №172-ФЗ прокуратура Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с названным законом и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определённой Правительством Российской Федерации.
Таким образом, порядок проведения экспертизы и полномочия прокуроров при её проведении устанавливаются Генеральной прокуратурой Российской Федерации.
5.
Кроме того, частью 2 статьи 3 Федерального закона №172-ФЗ для каждого субъекта, осуществляющего проведения антикоррупционной экспертизы, определён объём и виды нормативных правовых актов и их проектов, в отношении которых обязательно проведение экспертизы. В соответствии с указанной нормой закона и пунктом 3 Приказа Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 №400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативный правовых актов» прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Пунктом 5 Приказа Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 №400 установлен месячный срок для изучения в органах прокуратуры нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы в соответствии со статьёй 4 Федерального закона №172-ФЗ и статьёй 9.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В отношении нормативных правовых актов, не относящихся к категории актов, установленных частью 2 статьи 3 Федерального закона №172-ФЗ, а также проектов нормативных правовых актов пунктом 1.10 Приказа Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 №400 прокурорам предписано продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии в них коррупциогенных факторов.
Кроме того, пунктом 1.8 Приказа Генпрокуратуры от 28.12.2009 №400 прокурорам в пределах их полномочий предписано проводить проверки по обращениям, поступившим в органы прокуратуры согласно части 5 статьи 3 Федерального закона №172-ФЗ.
Таким образом, согласно установленному Генеральной прокуратурой РФ порядку антикоррупционная экспертиза проводится органами прокуратуры в соответствии с их компетенцией в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами по вопросам, предусмотренным частью 2 статьи 3 Федерального закона №172-ФЗ.
Анализ пунктов 2.6, 2.7 и 3.4 Порядка указывает на то, что по своему содержанию они противоречат пункту 1 части 1 статьи 3 Федерального закона №172-ФЗ, статье 9.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и Приказу Генпрокуратуры от 28.12.2009 №400 и не согласуются с установленным Генпрокуратурой Российской Федерацией порядком проведения антикоррупционной экспертизы.
Указанные пункты включены в разделы 2 и 3 Порядка, устанавливающие порядок проведения органом местного самоуправления антикоррупционной экспертизы проекта постановления и действующего постановления и подтверждают привлечение Кольчугинской межрайонной прокуратуры к проведению указанным органом антикоррупционной экспертизы. Однако при этом не было учтено, что прокуратура и орган местного самоуправления являются самостоятельными субъектами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), и проводят указанную экспертизу в порядке, установленном для каждого из указанных субъектов, в пределах своих полномочий.
6.
Кроме того, орган местного самоуправления фактически предлагает прокуратуре проверять результаты проведённой указанным органом антикоррупционной экспертизы проектов постановлений с предоставлением в течение 10 дней письменного заключения и действующих постановлений с просьбой в тот же срок высказать правовую позицию без учёта полномочий прокуратуры, перечня вопросов, по которым она проводит экспертизу нормативных правовых актов, сроков, установленных для изучения нормативных правовых актов при проведении прокуратурой антикоррупционной экспертизы.
Доводы представителя заинтересованного лица о том, что пункты 2.6, 2.7 и 3.4 Порядка не возлагают на прокуратуру какую - либо обязанность, а содержат лишь просьбу о даче ответа, суд находит несостоятельными. Направление материалов по итогам проведённой антикоррупционной экспертизы постановлений и их проектов с просьбой дать письменное заключение, либо высказать правовую позицию, обязывает прокуратуру выполнить определённые действия по поступившему к ним письменному обращению.
Поскольку оспариваемые пункты Порядка, утверждённого постановлением главы администрации города Кольчугино, противоречат федеральным законам, суд признаёт заявление Кольчугинского межрайонного прокурора обоснованным, а оспариваемые пункты 1.5, 2.6, 2.7, абз. 3.4 Порядка противоречащими закону и недействующими с даты вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Заявление Кольчугинского межрайонного прокурора удовлетворить.
Признать пункты 1.5, 2.6, 2.7, абз. 2 пункта 3.4 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы постановлений главы администрации города Кольчугино и их проектов, утверждённого постановлением главы администрации города Кольчугино Владимирской области №367 от 18 октября 2010 года противоречащими законодательству Российской Федерации и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в кассационном порядке во Владимирский областной суд через Кольчугинский городской суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме.
Председательствующий: С.С.Колупаева