Дело № 2-567/2011 РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 19 июля 2011 года г. Кольчугино Кольчугинский городской суд Владимирской области в составе председательствующего судьи Колупаевой С.С., при секретаре Ануфриевой О.А., с участием представителя Кольчугинского межрайонного прокурора Новиковой К.А., представителей Совета народных депутатов Кольчугинского района Максимова Н.И., Латыповой И.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Кольчугинского межрайонного прокурора об оспаривании в части нормативного правового акта, УСТАНОВИЛ: Кольчугинский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением, просил признать недействующей с момента вступления решения суда в законную силу часть 1 статьи 48 Устава муниципального образования Кольчугинский район Владимирской области в новой редакции (далее Устав), принятого решением Совета народных депутатов Кольчугинского района от 19 ноября 2009 года № 703/56, изложенной в следующей редакции: «Лицам, замещавшим выборные должности местного самоуправления Кольчугинского района, после прекращения исполнения своих полномочий на постоянной основе устанавливаются следующие социальные гарантии: 1. Сохраняется денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учётом индексации в течение одного года в следующих случаях: 1) увольнения в связи с реорганизацией либо ликвидацией муниципального органа; 2) увольнения в связи с сокращением численности или штата работников; 3) невыдвижения, неизбрания или неназначения на должность после окончания срока полномочий; 4) удовлетворения заявления об отставке по собственному желанию, если они проработали в этой должности не менее одного года; В случае трудоустройства лиц, замещавших данные муниципальные должности, и получения ими заработной платы ниже размеров, установленных на день прекращения полномочий, им производится доплата до уровня ранее установленного денежного содержания с учётом индексации». Устав зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции РФ по Владимирской области 25 декабря 2009 года за № RU 335080002009002 и опубликован в газете «Официальный вестник» - приложение к газете «Голос Кольчугинца», №45 от 30 декабря 2009 года. Заявленные требования прокурор обосновывает тем, что оспариваемое положение Устава противоречит статье 172 Трудового кодекса РФ и пункту 5.1 статьи 40 Федерального закона РФ № 131 - ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», из анализа содержания которых следует, что в Уставе муниципального образования для выборных должностных лиц могут быть предусмотрены только такие социальные гарантии, которые предусмотрены федеральными законами либо законами субъекта РФ. Поскольку ни федеральными законами, ни законами Владимирской области не предусмотрено предоставление, указанных в части 1 статьи 48 Устава социальных гарантий лицам, замещавшим выборные должности органов местного самоуправления, принятие оспариваемого положения свидетельствует о превышении Советом народных депутатов Кольчугинского района своих полномочий и принятии решения по вопросу, который не может регулироваться муниципальным нормативным правовым актом в отсутствие регулирования федеральным и региональным законодательством. Допущенные нарушения влекут незаконное расходование средств местного бюджета. 2. Представитель Кольчугинского межрайонного прокурора - Новикова К.А. в судебном заседании поддержала заявление по приведённым в нём доводам. Также указала на то, что ранее действовавший Закон Владимирской области от 23.12.1997 №69-ОЗ, устанавливающий для лиц, замещавших выборные муниципальные должности, социальные гарантии в виде сохранения заработной платы в течение не более года до трудоустройства на новое место работы в соответствии с Уставом или иными нормативно - правовыми актами муниципальных образований, признан Законом Владимирской области №58-ОЗ от 09.04.2008 утратившим силу. Закон Владимирской области от 07.04.2008 № 46-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях Владимирской области» определяет гарантии для указанных лиц только в период осуществления ими своих полномочий, которые согласно части 3 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начинаются со дня вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. В силу указанных норм предоставление социальных гарантий лицам, замещавшим выборные должности органов местного самоуправления Кольчугинского района, после прекращения своих полномочий на постоянной основе, не может являться гарантией осуществления полномочий указанных лиц. Положения федеральных законов и законов Владимирской области, регламентирующих муниципальную и государственную гражданскую службу, предусматривают оплату труда только для круга лиц, на которых распространяется действие этих законов, и не регламентирует вопросы предоставления гарантий лицам, замещавшим выборные должности органов местного самоуправления. Представители Совета народных депутатов Кольчугинского района по доверенностям Посталакий А.С., Максимов Н.И. и Латыпова И.В., возражая против удовлетворения заявления прокурора, указали на законность оспариваемого положения Устава. В обоснование своих возражений Максимов Н.И. пояснил, что ссылки на нормы Трудового кодекса несостоятельны, поскольку оспариваемое положение Устава не регламентирует трудовые отношения. Функция, выполняемая депутатом представительного органа местного самоуправления, не является трудовой, отсутствует соглашение между работником и работодателем, и средства, выплачиваемые депутату, являются денежным содержанием, а не платой за выполнение конкретной работы. После признания утратившим силу Закона Владимирской области от 23.12.1997 №69 - ОЗ вступил в действие Закон Владимирской области от 07.04.2008 №46-ОЗ, статья 8 которого предусматривает право устанавливать уставами муниципальных образований иные гарантии осуществления полномочий депутату и выборному должностному лицу. Постановлением Губернатора Владимирской области от 01.04.2009 №238 также предоставлено право органам местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области принимать решения о предоставлении социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления Владимирской области, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, закрепив их в уставах муниципальных образований. Кроме того, Устав прошёл правовую экспертизу, противоречащим закону не признан и зарегистрирован Управлением Минюста РФ по Владимирской области. Прокуратура также изучала проект Устава в 2009 году и не установила противоречия оспариваемой нормы Устава действующему законодательству. Представитель Посталакий А.С. ранее в судебных заседаниях также ссылался на несостоятельность доводов прокурора о применении статьи 172 Трудового кодекса РФ, поскольку депутаты осуществляют свою деятельность на основании акта об избрании и денежное содержание им выплачивается не в соответствии с Трудовым кодексом, а в соответствии со специальными нормами. Совет народных депутатов Кольчугинского района принял решение о принятии Устава в пределах своих полномочий и на основании действующего законодательства. 3. Подпунктом «в» пункта 3 статьи 15 Закона Владимирской области «О государственной гражданской службе» предусмотрены гарантии государственных служащих. Лица, замещавшие государственные должности области, после прекращения исполнения полномочий, продолжают получать денежное вознаграждение с учётом индексации в течение года в случаях невыдвижения, неизбрания или неназначения на должность после окончания срока полномочий. Поскольку указанная норма существует на уровне субъекта РФ, то она может существовать на уровне муниципального образования этого субъекта. Также право предусматривать в уставах муниципальных образований дополнительные социальные гарантии осуществления полномочий депутатов предоставляет статья 8 Закона Владимирской области №46-ОЗ. Управление Минюста России по Владимирской области в судебное заседание не явилось. В письменных возражениях указано, что Управление находит выводы прокурора необоснованными, а заявленное требование не подлежащим удовлетворению. В заявлении неверно дана ссылка на статью 172 Трудового кодекса РФ. Осуществление полномочий депутата не является трудовой функцией, в деятельности депутата отсутствует соглашение работника с работодателем, а основанием для получения статуса депутата является избрание лица в установленном порядке депутатом представительного органа. Средства, выплачиваемые депутату, являются денежным содержанием, а не платой за выполнение конкретной работы. При принятии Советом народных депутатов Кольчугинского района Устава были приняты и отражены в статье 48 рекомендации указанные в пункте 10 Указа Президента РФ от 16.08.1995 №854 и постановлении Губернатора Владимирской области от 01.04.2009 №238. Выслушав объяснения и доводы лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам. В соответствии со статьёй 251 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах свое компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. В силу статьи 172 Трудового кодекса РФ гарантии работникам, освобождаемым от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. По смыслу указанной нормы гарантии лицам, освобождённым от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах местного самоуправления, могут устанавливаться законами, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц, только на период выполнения ими полномочий, а не по окончании срока полномочий. Установление гарантий в виде выплат денежного содержания после окончания полномочий этих лиц трудовое законодательство не содержит. На момент принятия оспариваемого положения Устава статус и порядок деятельности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления регулировался положениями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». 4. В соответствии с частью 5.1 статьи 40 указанного Федерального закона гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются Уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами либо законами субъектов РФ. При этом, указанный Федеральный закон также не устанавливает таких социальных гарантий как сохранение денежного содержания на период трудоустройства лицам, избранным на выборные должности при прекращении полномочий. Ранее действовавший Закон Владимирской области от 23.12.1997 №69-ОЗ устанавливал, что лица, замещавшие выборные муниципальные должности, и депутаты, работавшие на постоянной основе, в случае их добровольной отставки, освобождения от должности, не связанной с прекращением депутатских полномочий, невыдвижения или неизбрания (неназначения) на должность и невозможности трудоустройства на новое место работы, могут получать назначенную им заработную плату (с учётом индексации) в течение не более года до устройства на новое место работы в соответствии с Уставом или иным нормативно - правовыми актами муниципальных образований. Указанный Закон утратил силу 26.04.2008 в связи с принятием Закона Владимирской области от 09.04.2008 № 58-ОЗ. Таким образом, на момент принятия и регистрации Устава федеральное законодательство, предусматривающее указанные выше гарантии, отсутствовало, региональное законодательство - утратило силу, а действующий Закон №131-ФЗ не устанавливает социальные гарантии, предусмотренные оспариваемым положением Устава, лицам, избранным на выборные муниципальные должности, при прекращении полномочий. Доводы заинтересованных лиц о соответствии части 1 статьи 48 Устава действующему законодательству суд находит несостоятельными. Положения Указа Президента Российской Федерации от 16.08.1995 № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы» регламентируют вопросы, касающиеся выплаты указанным лицам ежемесячной доплаты к государственной пенсии, и пунктом 10 Указа рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать соответствующие социальные гарантии с учётом положений настоящего Указа за счёт собственных средств. Закон Владимирской области от 07.04.2008 №46-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях Владимирской области», на статью 8 которого ссылаются в обоснование законности оспариваемого положения Устава представители заинтересованных лиц, также не устанавливает социальные гарантии лицам, избранным на выборные муниципальные должности, при прекращении полномочий. Положения указанного Закона определяют гарантии осуществления полномочий депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях Владимирской области. Статья 8 указанного Закона предоставляет право устанавливать уставами муниципальных образований иные гарантии осуществления полномочий депутату и выборному должностному лицу. В соответствии с указанным Законом принята статья 49 Устава МО Кольчугинский район, согласно которой гарантии осуществления полномочий депутата Совета народных депутатов, члена выборного органа местного самоуправления и главы Кольчугинского района устанавливаются в соответствии с федеральными и областными законами. 5. Из анализа указанных норм следует, что иных гарантий осуществления полномочий депутату и выборному должностному лицу, кроме тех, что установлены федеральными и областными законами, Уставом не установлено. Кроме того, в статье 8 Закона идёт речь о гарантиях осуществления полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а не о социальных гарантиях, с указанием их конкретного объёма, что давало бы возможность проверить соответствие нормы оспариваемого положения Устава закону субъекта РФ. Постановлением Губернатора Владимирской области от 01.04.2009 №238 «О некоторых вопросах предоставления социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления Владимирской области, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе» рекомендовано органам местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области принимать решения о предоставлении социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления Владимирской области, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, закрепив их в уставах муниципальных образований, согласно приложению. Приложением является проект решения Совета народных депутатов о внесении изменений в статью Устава муниципального образования. Поскольку конкретный объём социальных гарантий выборным должным лицам местного самоуправления, ранее осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, должен быть определён законодателем субъекта с соблюдением требований федерального законодательства, то ссылки на постановление Губернатора несостоятельны. В силу части 1 статьи 10 Закона Владимирской области от 14.08.2001 №62-ОЗ «Устав (Основной Закон) Владимирской области» постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области является Законодательное Собрание. Положения части 3 статьи 15 Закона Владимирской области от 27.08.2004 №135-ОЗ «О государственной гражданской службе Владимирской области», регулирующей вопросы оплаты труда лиц, замещающих государственные должности области, после прекращения исполнения полномочий, не распространяют своё действие на лиц, избранных на выборные муниципальные должности при прекращении полномочий. Поскольку на момент принятия Советом народных депутатов Кольчугинского района Устава, и на момент рассмотрения данного дела в суде, не имелось и не имеется действующих федеральных и региональных законов, предусматривающих указанные в части 1 статьи 48 Устава гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления, то включение в Устав положений, предусматривающих указанные гарантии, является неправомерным. При таких обстоятельствах, суд признаёт заявление Кольчугинского межрайонного прокурора обоснованным, а оспариваемую часть 1 статьи 48 Устава противоречащей действующему законодательству. Учитывая, что часть 1 статьи 48 Устава применялась с даты регистрации Устава и на основании указанной нормы были реализованы права граждан, суд признаёт оспариваемую норму недействующей с даты вступления решения суда в законную силу. Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 251-253 ГПК РФ, суд РЕШИЛ: Заявление Кольчугинского межрайонного прокурора удовлетворить. Признать часть 1 статьи 48 Устава муниципального образования Кольчугинский район Владимирской области в новой редакции, принятого решением Совета народных депутатов Кольчугинского района от 19 ноября 2009 года № 703/56 недействующей с момента вступления решения суда в законную силу. 6. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке во Владимирский областной суд через Кольчугинский городской суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме. Председательствующий С.С. Колупаева