Дело № 2-372/2010
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
с. Ключи 19 ноября 2010 года
Ключевский районный суд Алтайского края в составе: председательствующего Кирилловой В. Р., при секретаре Батрак А. А., с участием представителя ОАО «С» в лице филиала «Алтайэнерго» - Макарова С.С., заместителя прокурора Ключевского района Алтайского края Болдыревой О.С., рассмотрев в открытом судебном заседании заявление ОАО «С» в лице филиала «Алтайэнерго» о признании действий прокуратуры Ключевского района Алтайского края по вынесению представления незаконными,
установил:
ОАО «С» в лице филиала «Алтайэнерго» (в дальнейшем - Алтайэнерго) обратилось в суд с заявлением, в котором просило признать незаконными действия прокуратуры Ключевского района Алтайского края по вынесению представления, а именно: представления и.о. обязанности прокурора Ключевского района Алтайского края В.В. Черкашина об устранении нарушений законодательства об антитеррористической защищенности объектов энергоснабжения на территории Ключевского района, в котором прокурор потребовал устранить следующие нарушения:
- отсутствие квалифицированной охраны;
- несоответствие установленным требованиям ограждения территории;
- отсутствие охранной сигнализации;
- отсутствие системы видеонаблюдения и регистрации на таких объектах ПС 110/10 № «<адрес>», ПС 110/10 № «<адрес>», ПС 110/10 № «<адрес>», ПС 110/10 № «<адрес>», ПС 110/10 № «<адрес>», ПС 110/10 № «<адрес>».
В обоснование своих требований Алтайэнерго указало, что действующее законодательство не содержит норм, обязывающих коммерческую организацию принимать меры по защите и охране объектов электроэнергетики. Заключение договоров на охрану является правом, а не обязанностью акционерного общества. В обжалуемом представлении указано, что объекты электроэнергетики подлежат государственной охране, однако перечисленные в представлении подстанции являются собственностью акционерного общества и не входят в перечень объектов, подлежащих как государственной, так и ведомственной охране. Кроме того, обжалуемое представление не содержит ссылок на нормативно-правовые акты, требования которых нарушены. Поскольку невыполнение требований прокурора, изложенных в его представлении, влечет административную ответственность лиц, на которых возложена обязанность по исполнению указанных требований, просят в порядке главы 25 ГПК РФ признать действия прокуратуры по внесению представления незаконными.
В судебном заседании представитель ОАО «С» в лице филиала «Алтайэнерго» - Макаров С.С. настаивал на требований по мотивам, изложенным в заявлении, пояснив, что фактически требования, изложенные в представлении, сводятся к понуждению заключить договора на охрану всех указанных подстанций с ОВО при ОВД по <адрес>, что противоречит принципам гражданского оборота. Считает, что общество надлежащим образом осуществляет охрану своих объектов. Существуют схемы контроля за оборудованием, работа каждой подстанции постоянно видна на схеме оператора РЭС. Кроме того, ОАО «С» эксплуатируется более 55 тысяч трансформаторных подстанций и около 2 тысяч подстанций. Подстанции в селах, которые проверяла прокуратура, представляют собой стационарное оборудование, которое обслуживает 1-2 человека. Как следует из представления, прокуратура отнесла данные объекты к категории объектов с высокой степенью угрозы терроризма, что предполагает круглосуточную вооруженную охрану. Данные требования не основаны на законе, так как подстанции не входят в перечень объектов, подлежащих категорированию. Вероятность угрозы теракта в отделенном селе мала, кроме того, подстанции не являются опасными производственными объектами и объектами жизнеобеспечения. При выходе из строя одной подстанции происходит оперативное переключение оборудования и жизнедеятельности на данной территории ничего не угрожает. Требования по охране всех подстанций органами вневедомственной охраны приведет к необоснованному росту тарифов для населения. Законом не предусмотрена обязанность общества заключать договора государственной охраны. Другие требования, изложенные в представлении, устранения которых требует прокурор, как то:
обучение и сдача экзаменов персоналом по вопросам антитеррористической безопасности;
наличие нормативного документа, определяющего ответственного за обеспечение безопасности на подведомственных объектах;
должный уровень подготовки персонала по вопросам защиты от террористических актов;
соответствие мероприятий по физической защите и охране от существующих угроз внутреннего и внешнего характера предъявляемым требованиям являются неисполнимыми, так как в представлении не указано, на основании каких нормативных актов предъявляются данные требования; где и кем определен должный уровень подготовки персонала, мероприятия по физической защите и охране от существующих угроз внутреннего и внешнего характера и т.д. По существу проверка по данному вопросу не проводилась, так как в актах проверки не отражены имеющиеся ведомственные документы по борьбе с терроризмом.
Заместитель прокурора Болдырева О.С. просила в удовлетворении заявления отказать, пояснив суду, что в рамках поручения Генерального прокурора РФ об оперативном принятии мер по результатам проверок антитеррористической защищенности объектов энергоснабжения было дано поручение начальнику ОВО при ОВД по <адрес> К. провести проверку указанных объектов на территории района. При проверке объектов сотрудниками подразделения вневедомственной охраны выявлены недостатки в инженерно-технической укрепленности объектов, оснащенности техническими средствами и антитеррористической защищенности, ответчику предложено в целях устранения недостатков выполнить ряд мероприятий, в том числе, заключить договоры на квалифицированную охрану подстанций, возвести новые ограждения, установить системы охранной сигнализации, видеонаблюдения и регистрации. Данные требования являются законными, поскольку подстанции подлежат государственной охране.
Исследовав материалы дела, заслушав представителя заявителя прокурора, свидетелей, суд пришел к следующему выводу:
Как установлено судом, предметом обжалования является представление, принятое прокурором в соответствии со статьей 24 Федерального закона "О прокуратуре".
В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О прокуратуре" Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22).
Согласно статье 24 Федерального закона "О прокуратуре" представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращением в суд.
Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Данное положение согласуется со ст. 245 ГПК, предусматривающей, что вышеуказанная категория дел подлежит рассмотрению в суде.
Пунктом 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.
В силу статьи 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть оспорены в порядке гражданского судопроизводства, относятся те решения, действия (бездействие), в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Как следует из оспариваемого представления, оно адресовано не обществу, а исполнительному органу общества – и.о. заместителя генерального директора –директору филиала Алтайэнерго. При неисполнении требования прокурора о безотлагательном рассмотрении представления, он вправе поставить вопрос о привлечении к административной ответственности за умышленное невыполнение требований прокурора, что предусмотрено ст. 17.7. КоАП РФ. При этом к административной ответственности за указанное административное правонарушение могут быть привлечены только граждане и должностные лица.
Учитывая, что неисполнение представления прокурора органом или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, может послужить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 КоАП РФ, а также то, что представление возлагает на должностных лиц Алтайэнерго обязанности, которые они считают незаконными, оно подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.
Суд отмечает, что заявление подано в установленный частью 1 статьи 256 ГПК РФ срок.
Согласно ст. 249 ГК РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
В соответствии с п.25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 2 от 10 февраля 2009 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:
имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия…;
соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;
соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.
Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).
Суд отмечает, что проверка проведена прокуратурой в пределах своих полномочий. Проведение проверки поручено начальнику отдела вневедомственной охраны при Ключевском РОВД, который в силу п.п.12.4 Инструкции о деятельности органов внутренних дела по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД РФ от 17.01.06г. № 19 может осуществлять инспектирование охраны организаций, обследование инженерно-технической укрепленности и антитеррористической защищенности как охраняемых, так и неохраняемых объектов, по результатам которых вносят представления и предписания об устранении выявленных недостатков и обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.
При проведении проверок были составлены акты (л.д.140-169), в которых отмечены недостатки, устранения которых требует прокуратура в оспариваемом представлении. Требования, указанные в представлении можно разделить на три групппы: первая – заключение договоров на квалифицированную охрану каждой подстанции; вторая – требования по технической укрепленности и организационные требования, касающиеся отсутствия документов по обучению и сдаче экзаменов по вопросам антитеррористической безопасности и документа, определяющего ответственного за обеспечение безопасности на подведомственных объектах.
Что касается требований о заключении договоров на квалифицированную охрану объектов, то действительно, Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" утвержден Перечень объектов, подлежащих государственной охране (далее - Перечень). Согласно пункту 21 Перечня, в редакции от 2 ноября 2009 г. N 886, государственной охране подлежат объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.
Однако, само по себе включение электрических подстанций в Перечень объектов, подлежащих государственной охране не может повлечь за собой обязанность акционерного общества заключать договор охраны по требованию прокурора.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 мая 1996г. №57-ФЗ «О государственной охране» с последующими изменениями и дополнениями устанавливает, что «государственная охрана - функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер».
Согласно статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора.
Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Рассматривая данное требование, суд исходит из того, что законом не установлена обязанность акционерных обществ заключить договор на их охрану с подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации; такой договор не является публичным и не может быть заключен в порядке статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации; Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 не является законом и, кроме того, также не содержит каких-либо положений о заключении договора на охрану электрической подстанции, следовательно, возложение такой обязанности нельзя считать законным.
Ни в представлении прокурора, ни в материалах проверки, затребованных судом, нет ссылки на нормы, которые устанавливали бы требования по технической укрепленности проверяемых объектов и требования по обязанностям персонала по вопросам защиты от терроризма
Свидетель К. в судебном заседании пояснил, что инженерно-техническая укрепленность проверяемых объектов проверялась в соответствии с требованиями руководящего документа МВД РФ (РД 78.36.003-2002) «Инженерно-техническая укрепленность. Технические средства охраны. Требования и нормы проектирования по защите объектов от преступных посягательств», утвержденного приказом МВД РФ от 06.11.2002г.» согласно которым, в зависимости от значимости и концентрации материальных, художественных, исторических, культурных и культовых ценностей, размещенных на объекте, последствий от возможных преступных посягательств на них, все объекты, их помещения и территории подразделяются на две группы (категории): А и Б. Ввиду большого разнообразия разнородных объектов в каждой группе, они подразделяются на две подгруппы каждая: AI и AII, БI и БII. Электроподстанции относятся к объектам группы AI, как включенные в Перечень объектов, подлежащих государственной охране. Исходя из этих требований, при составлении актов отмечены недостатки в ограждении и охране объектов.
Однако, согласно п.1.1. Руководящего документа "Инженерно-техническая укрепленность. Технические средства охраны. Требования и нормы проектирования по защите объектов от преступных посягательств" его действие распространяется только на вновь проектируемые, реконструируемые и технически перевооружаемые объекты различных форм собственности, охраняемые или подлежащие передаче под охрану подразделениям вневедомственной охраны при органах внутренних дел (далее - подразделения вневедомственной охраны) на территории Российской Федерации.»
Прокуратурой не представлено доказательств того, что эти требования распространяются на существующие электрические подстанции в селах <адрес> при проверке нарушений законодательства по борьбе с терроризмом.
Суд полагает, что для распространения требований по инженерно-технической укрепленности, установленных руководящим документом МВД, на проверяемые объекты энергетики необходимо принятие нормативных актов органами, которым даны такие полномочия в силу ст.3. Федерального закона № 35-ФЗ«О противодействии терроризму», где говорится, что под противодействием терроризму понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по следующим направлениям:
а) предупреждению терроризма, в т.ч. выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика);
б) выявлению, предупреждению пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);
в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
При этом органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. С учетом положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» они принимают участие в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.
По сложившейся практике таким документом может быть постановление местной администрации, которым определяется перечень объектов, подлежащих обязательной антитеррористической защите и устанавливаются требования к таким объектам. При проведении проверки не были затребованы нормативные документы муниципалитете по данному вопросу.
Свидетель З., являющийся секретарем антитеррористической комиссии <адрес> в судебном заседании пояснил, что ДД.ММ.ГГГГ антитеррористической комиссией <адрес> был утвержден Единый реестр объектов, расположенных на территории <адрес> и подлежащих антитеррористической защите, в который включена только одна подстанция <адрес> <адрес>, расположенная в <адрес>. Какое-либо положение о противодействии терроризму на территории района не принималось, равно как и требования по физической защите и охране объектов, включенный в указанный реестр. О включении данных объектов в краевой реестр ему также ничего не известно. Данный реестр представлен им в суд ( л.д.132)
Суд отмечает, что объектами террористической устремленности являются объекты, на которых в результате взрыва, поджога или иных действий создается опасность гибели людей, причиняется значительный имущественный ущерб либо наступают иные общественно опасные последствия, в результате которых нарушается общественная безопасность, происходит устрашение населения либо оказывается воздействие на принятие решений органами власти, а также возникает угроза совершения указанных действий (УК РФ, ст. 205).
К таким могут относиться любые объекты, как стратегически важные для Российской Федерации, так и места с массовым пребыванием граждан, вплоть до многоэтажных жилых домов. Перечень таких объектов практически может быть неограничен, соответственно к ним должны предъявляться разные требования по физической защите и охране объектов и определения соответствия созданной системы безопасности объекта требуемому уровню достаточности мероприятий физической защите и охране объекта.
Поэтому заслуживает внимания довод заявителя о необходимости при проведении подобных проверок учитывать категорированиие объектов по степени потенциальной опасности.
В представленных актах указано в п.22, что организация работы по категорированию объектов по степени их потенциальной опасности и диверсионно-террористической уязвимости только запланирована, а в п.23 указано, что категория высокая, то есть проверка осуществлялась исходя из требований, которые предъявляются к объектам, отнесенным к высокой степени их потенциальной опасности и диверсионно-террористической уязвимости. При этом не указано кем и когда установлена данная категория, как она соотносится с категорией А1, исходя из которой проводилась проверка.
Свидетель Г., являющийся начальником Ключевской РЭС, пояснил, что проверка проводилась формально, отделение вневедомственной охраны заинтересовано в заключении договоров на охрану и проверяло техническую укрепленность. Имеющиеся в РЭС ведомственные документы по антитеррористической защищенности никто не проверял.
Между тем Приказом Минпромэнерго России от 04.05 2007 года № 150 утверждены «Рекомендации по антитеррористической защищенности объектов промышленности и энергетики РФ», которые предназначены для применения в организациях промышленности и энергетики, находящихся в сфере ведения Минпромэнерго, где в п.10 указано, что «категорией объекта по степени потенциальной опасности понимается условный индекс, характеризующий степень потенциальной опасности объекта и определяемый величиной социально-экономических последствий аварий (инцидентов) на объекте».
В п. 24 Рекомендаций говорится, что основанием для отнесения объектов промышленности и энергетики, других объектов, находящихся в ведении и в сфере ведения Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации и подведомственных ему федеральных агентств, к объектам, подлежащим категорированию по степени их потенциальной опасности с учетом важности, является тяжесть возможных последствий в результате ТА в отношении этих объектов для населения и окружающей природной среды, а также их значение с точки зрения интересов общества и государства, а п. 28 устанавливает, что порядок категорирования объектов (определение категории) в регионах определяется антитеррористическими комиссиями в субъектах Российской Федерации. В п. 82 содержатся рекомендации по установлению высокой категории тем объектам, в результате воздействия на которые могут возникать ЧС регионального, федерального или трансграничного масштабов.
Именно с учетом категории объекта определяется полнота мероприятий по физической защите и охране объекта.
При этом суд соглашается с позицией заявителя, что данные объекты не относятся к категории объектов повышенной опасности, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении N 1 к названному Федеральному закону.
Таким образом, доказательств отнесении проверяемых объектов к объектам высокой категории опасности суду не представлено; к категории А1 они не могут быть отнесены в силу прямого указания нормативного акта, устанавливающего данное понятие, что его действие распространяется только на вновь проектируемые, реконструируемые и технически перевооружаемые объекты; в реестр объектов, подлежащих антитеррористической защите включена только одна подстанция из шести, указанных в представлении.
Опровергая акты проверки в части отсутствия локальных нормативных документов по вопросам защиты от терроризма, заявителем представлено положение о филиале «Алтайэнерго», где под №. 13.4 указана выполняемая функция «Выполнение мероприятий по вопросам антитеррористической и противодиверсионной укрепленности» (л.д.76) и в доказательство выполнения указанной функции представлены принятые локальные нормативные акты: Инструкция по организации работы должностных лиц по противодействию терроризму, памятка для рабочих и служащих ОАО «Алтайэнерго» при угрозе террористических актов, план совместных мероприятий с РОВД и управлением ГО и ЧС по предупреждению и пресечению террористических актов на объекте, инструкция по действиям оперативного персонала при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций, где указаны ФИО председателя комиссии по чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности филиала (л.д. 170-199).
Свидетель К. пояснил суду, что техническая укрепленность проверялась в соответствии с РД 78.36.003-2002, о категорировании объектов ему ничего не известно, указания в актах проверок на категорирование, на проведение проверок об обучении и сдаче экзаменов по вопросам антитеррористической безопасности; наличии нормативного документа, определяющего ответственного за обеспечение безопасности на подведомственных объектах; на недостаточный уровень подготовки персонала по вопросам защиты от террористических актов; несоответствие мероприятий по физической защите и охране от существующих угроз внутреннего и внешнего характера содержались в текстах типовых актов проверок и были им просто воспроизведены; фактически эти вопросы не были предметом проверки, какими именно нормативными документами установлены данные требования, ему неизвестно.
Эти обстоятельства дают суду основание считать, что проверка проведена поверхностно, не надлежащим образом, прокуратурой при рассмотрении дела не представлено доказательств на основании каких нормативных правовых актов выдвинуты требования, обязанность по выполнению возложена на «Алтайэнерго», что делает незаконными действия по внесению обжалуемого представления.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 – 198 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление ОАО «С» в лице филиала «Алтайэнерго» удовлетворить.
Признать незаконными действия прокуратуры Ключевского района Алтайского края по внесению представления от 11 августа 2010 года об устранении нарушений законодательства об антитеррористической защищенности объектов энергоснабжения на территории <адрес>.
Решение может быть обжаловано в Алтайский краевой суд в течение 10 дней со дня принятия в окончательной форме через Ключевский районный суд.
Председательствующий: В.Р. Кириллова
Решение в окончательной форме принято 24 ноября 2010 года.