Дело № 2- 944 /2011Изготовлено ДД.ММ.ГГГГ
РЕШЕНИЕ
И М Е Н Е МР О С С И Й С К О ЙФ Е Д Е Р А Ц И И
25 февраля 2011 г.г.Ярославль
Кировский районный суд г.Ярославля в составе председательствующего судьи Бабиковой И.Н.,
при секретаре Тарасовой И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора г.Ярославля о признании незаконным бездействия мэрии г.Ярославля по непринятию нормативно-правового акта,
У С Т А Н О В И Л :
Заместитель прокурора г.Ярославля, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия мэрии г.Ярославля по непринятию нормативного правового акта, регулирующего порядок выдачи разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, о возложении на мэрию г.Ярославля обязанности по разработке соответствующего нормативно-правового акта. Требование мотивировал тем, что на территории города Ярославля расположено 38 объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Мэрия города Ярославля, которая в силу ст.ст.9.3, 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» обязана установить порядок осуществления полномочий по выдаче заданий и разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия местного значения, а также по согласованию проектной документации соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, до настоящего времени не приняла соответствующий нормативно-правовой акт, регулирующий порядок выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия местного (муниципального) значения. Обращаясь в суд с иском, прокурор исходит из того, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен департамент архитектуры и развития территорий города мэрии г.Ярославля.
В судебном заседании прокурор Трухмаева Е.Г. доводы заявления поддержала по основаниям, изложенным в заявлении, дополнительно указала на то, что обязанность мэрии г.Ярославля принять соответствующий нормативный правовой акт вытекает из системного толкования норм федерального закона № 73-ФЗ.
Представитель заинтересованного лица Департамента культуры Ярославской области Субботина Е.Н., действующая на основании доверенности, заявление прокурора поддержала, подтвердила доводы отзыва на заявление прокурора. В отзыве указано, что в соответствии со ст.9.3 Федерального закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения и сохранение объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений и городских округов, относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов с 01.01.2008 г.. В силу п.10 ч.2 ст.33 Федерального закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, выдачу разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия. В силу ст.45 Федерального закона № 73-ФЗ выдача разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляется соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в отношении объекта культурного наследия местного (муниципального) значения указанные полномочия осуществляются органами местного самоуправления в силу положений ст.9.3 федерального закона о памятниках. Эти полномочия должны осуществляться в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом. Закон Ярославской области от 05.06.2008 № 25-з «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области» регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области, отнесенные к ведению Ярославской области как субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством (ст.1 закона). Поскольку работы по сохранению объекта культурного наследия должны проводиться на основании соответствующего разрешения на производство таких работ по сохранению, отсутствие правового регулирования выдачи таких разрешений в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения препятствует проведению работ по сохранению и противоречит принципам государственной охраны объектов культурного наследия, согласно которым объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия.
Представитель заинтересованных лиц мэрии г.Ярославля и департамента архитектуры и развития территорий города мэрии г.Ярославля по доверенности Калистратова И.В. возражала против удовлетворения требований прокурора по следующим основаниям. В соответствии с ч.1 ст.45 Федерального закона № 73-ФЗ разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия должны выдаваться соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, которым, согласно ч.2 ст.18 Федерального закона № 73-ФЗ, является федеральный орган охраны объектов культурного наследия или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия (несмотря на отнесение статьей 9.3 Федерального закона № 73-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления полномочий по государственной охране объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Часть 2 статьи 45 Федерального закона № 73-ФЗ не является императивной нормой, обязывающей орган местного самоуправления принять муниципальный правовой акт, устанавливающий порядок выдачи разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия. Напротив, данная норма предусматривает альтернативную возможность регулировать указанный порядок законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом. Закон субъекта Российской Федерации имеет наибольшую юридическую силу по сравнению с муниципальным правовым актом, может устанавливать единые на территории субъекта Российской Федерации правила поведения в данной сфере для всех муниципальных образований и поскольку контроль за сохранением объектов культурного наследия – это задача государственной охраны объектов культурного наследия, то и принятие соответствующего правового акта в этой сфере в первую очередь должно возлагаться на органы государственной власти. Частью 1 статьи 12 закона Ярославской области № 25-з установлено, что проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий, хозяйственных работ на территории памятника и (или) ансамбля, не нарушающих их и не создающих угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения, в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения и их территорий согласовываются с органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, на территории которых находятся данные объекты культурного наследия. Таким образом, данным законом регулируется порядок проведения работ по сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, а именно устанавливается необходимость получения согласования соответствующего органа местного самоуправления. Мэрия города Ярославля и уполномоченные структурные подразделения мэрии г.Ярославля осуществляют все полномочия в области охраны объектов культурного наследия, возложенные на органы местного самоуправления Федеральным законом № 73-ФЗ и Законом Ярославской области № 25-з. Считает, что прокурор не представил доказательств нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц в связи с отсутствием муниципального правового акта мэрии г.Ярославля, регулирующего порядок выдачи разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия местного (муниципального) значения. Кроме того, считает, что прокурором пропущен трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании законности действий (бездействия) органа местного самоуправления, который следует отсчитывать с 1 января 2005 года- с момента вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации…».
Представитель департамента архитектуры и развития территорий мэрии г.Ярославля по доверенности Островская О.И. дополнительно пояснила, что до настоящего времени в департамент с заявлениями о выдаче разрешений на производство работ по сохранению объекта культурного наследия местного значения не обращались, однако вопросы выдачи заданий и согласования проектов решаются. В соответствии с ч.1 ст.12 Закона Ярославской области № 25-з департамент согласовывает проведение работ по сохранению и проектную документацию.
Выслушав стороны, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявление заместителя прокурора г.Ярославля не подлежащим удовлетворению.
Ссылка заинтересованного лица на то, что истек срок обращения в суд с заявлением о признании незаконным бездействия мэрии г.Ярославля является необоснованной.
По мнению суда, норма о сроке обращения в суд, предусмотренная ст.256 ГПК РФ, к сложившимся правоотношениям не может быть применена - в суд обратился прокурор, а не гражданин, при этом требование его направлено на возложение на орган местного самоуправления обязанности принять нормативно-правовой акт.
Рассматривая заявление по существу, суд приходит к выводу о необоснованности требований прокурора в связи с нижеследующим.
Согласно преамбуле Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом (ст.6 Федерального закона № 73-ФЗ).
В соответствии со ст.9.3 Федерального закона № 73-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:
1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов;
2) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;
3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения.
В соответствии с ч.2 ст.45 названного Федерального закона выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляются в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом.
27 мая 2008 года Ярославской областной Думой принят закон Ярославской области № 25-з «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области», регулирующий согласно ст.1 закона отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области, отнесенные к ведению Ярославской области как субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.
В силу п.9.2 Федерального закона № 73-ФЗ к ведению государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится, в том числе, государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения.
Мнение представителя мэрии г.Ярославля о том, что закон Ярославской области регулирует порядок проведения работ по сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения не соответствует положениям названного закона Ярославской области.
Действительно, ст.12 Закона Ярославской области № 25-з содержит указание на то, что органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, на территории которых находятся объекты культурного наследия, согласовывают проектирование и проведение работ по сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения и их территорий с соблюдением соответствующих технических условий.
Вместе с тем данная норма не регулирует порядок согласования и порядок выдачи таких разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.
Однако суд отмечает, что законом, в частности статьей 45 Федерального закона № 73-ФЗ, императивно не установлена прерогатива именно органа местного самоуправления по изданию нормативно-правового акта, регулирующего порядок выдачи разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.
Не издание мэрией города Ярославля соответствующего нормативно-правового акта нельзя считать бездействием, противоречащим закону.
Согласно ст.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии со ст. 10, 12 Конституции РФ о разделении государственной власти в РФ установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления. Согласно п. 2 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» органам местного самоуправления представлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.
Обязанности органа местного самоуправления по принятию нормативно-правовых актов в области государственной охраны памятников истории и культуры местного (муниципального) значения законодательство не содержит, данный вопрос отдан на усмотрение самого органа местного самоуправления. Ввиду того, что орган местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы принятия муниципальных правовых актов, его бездействие нельзя считать незаконным.
То есть требование прокурора удовлетворению не подлежит. Оснований для возложения на орган местного самоуправления обязанности по разработке соответствующего нормативно-правового акта не имеется.
Руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК РФ, суд
р е ш и л:
В удовлетворении заявления заместителя прокурора города Ярославля о признании незаконным бездействия мэрии г.Ярославля по непринятию нормативно-правового акта отказать.
Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Ярославский областной суд в течение десяти дней со дня изготовления мотивированного решения через Кировский районный суд города Ярославля.
СудьяИ.Н.Бабикова