РОССИИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
27 февраля 2010 годаг.Иркутск
Кировский районный суд г. Иркутска в составе председательствующего судьи Левошко А.Н., при секретаре судебного заседания Мишовой Ю.П.,
с участием помощника прокурора г.Иркутска Аксаментовой О.С., представителя УВД по г.Иркутску по доверенности от ДД.ММ.ГГГГ Жоголь О.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-1031/2010 по заявлению Прокурора г.Иркутска в интересах неопределённого круга лиц о признании незаконным бездействия начальника Управления внутренних дел по городу Иркутску Дворяка М.А., выраженного в невключении в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условий об обязательности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, обязании начальника Управления внутренних дел по городу Иркутску Дворяка М.А. включить в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условия об обязанности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, предусмотренные ст.9 Федерального закона «О противодействии коррупции» и ст.11 Положения о службе в органах внутренних дел РФ,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор г.Иркутска (далее – прокурор) обратился в суд с заявлением в интересах неопределённого круга лиц о признании незаконным бездействия начальника Управления внутренних дел по городу Иркутску (далее – УВД по г.Иркутску) Дворяка М.А., выраженного в невключении в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условий об обязательности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, обязании начальника УВД по г.Иркутску Дворяка М.А. включить в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условия об обязанности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, предусмотренные ст.9 Федерального закона «О противодействии коррупции» и ст.11 Положения о службе в органах внутренних дел РФ.
В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой города в ходе осуществления надзора за исполнением законодательства о государственной гражданской службе установлено, что в соответствии с абз.5 ст.8 Положения о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ № 4202-1 от 23.12.1992г. (далее - Положение), должности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел замещаются в соответствии с действующим законодательством путем заключения индивидуальных контрактов, по конкурсу, а также посредством назначения на должность.
Вместе с тем, форма контракта, установленная Приказом МВД России от 19.07.1999г. № 526, не предусматривает существенных условий контракта - обязанности по уведомлению о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных проявлений и юридические последствия, которые наступают в связи с невыполнением указанной обязанности, что является нарушением действующего законодательства.
Однако в соответствии со ст.57 ТК РФ в трудовом договоре могут предусматриваться дополнительные условия, не ухудшающие положение работника по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами. Так как начальник УВД по г.Иркутску является работодателем, он вправе включить в контракт о службе условие об обязанности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и увольнении за неисполнение данной обязанности. ДД.ММ.ГГГГ на имя начальника УВД по г.Иркутску было внесено представление об устранении выявленных нарушений, однако требование прокурора начальником УВД по г.Иркутску удовлетворено не было.
Между тем, в соответствии со ст.9.1 Положения на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и ст.ст.17, 18, 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».
Статьей 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрено, что государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение государственным или муниципальным служащим указанной обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 11 Положения в контракте предусматриваются юридические последствия, которые наступают в связи с невыполнением сторонами взятых на себя обязательств.
Из содержания норм, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и Положением, следует, что контракт о службе в органах внутренних дел должен содержать условия об обязанности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности.
Кроме того, согласно ст.81 ТК РФ трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случаях, предусмотренных ТК РФ и случаях, предусмотренных иными федеральными законами. Статьёй 9 Федерального закона «О противодействия коррупции» прямо предусмотрено увольнение сотрудника в случае неисполнения обязанности уведомить представителя нанимателя о склонении к совершению коррупционных правонарушений. Следовательно, указанное условие является существенным условием трудового договора, так как предусматривает основания увольнения сотрудника по инициативе нанимателя.
Таким образом, бездействие начальника УВД по г.Иркутску в виде невключения указанных условий в контракт о службе в органах внутренних дел влечет нарушение прав сотрудников УВД г.Иркутска, предусмотренных ст.21 ТК РФ. Число сотрудников УВД г.Иркутска постоянно меняется, число граждан, которые могут в будущем поступить на службу в УВД г.Иркутска, невозможно определить, в связи с чем данное заявление направлено в защиту трудовых прав неопределенного круга лиц.
Кроме того, бездействие начальника УВД по г.Иркутску в виде невключения в контракт о службе указанных условий влечет нарушение прав неопределенного круга лиц, предусмотренных ст. 9 Федерального закона от 02.05.2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ст.10 Закона Российской Федерации от 18.04.1991г. № 1026-1 «О милиции», ст.33 Конституции Российской Федерации.
Согласно ст.33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы.
В соответствии со ст.9 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращение, поступившее в государственный орган, или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.
Согласно п.3 ст.10 Закона РФ «О милиции» милиция, в соответствии с поставленными перед ней задачами, обязана принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством.
Отсутствие в контракте о службе условия об увольнении в случае неуведомления представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений может привести к совершению сотрудниками УВД г.Иркутска коррупционных правонарушений и влечет за собой ненадлежащее рассмотрение заявлений граждан о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, и непринятие мер, предусмотренных законодательством по таким заявлениям. Число граждан, которые могут обратиться в УВД по г.Иркутску, невозможно определить, в связи с чем данное заявление направлено в защиту прав неопределенного круга лиц на обращение в государственные органы и надлежащего рассмотрения таких обращений.
В соответствии с п.13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.
В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
На основании изложенного прокурор просил суд признать незаконным бездействие начальника УВД по г.Иркутску Дворяка М.А., выраженное в невключении в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условий об обязанности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, обязать начальника УВД по г.Иркутску Дворяка М.А. включить в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условия об обязанности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, предусмотренные ст.9 Федерального закона «О противодействии коррупции» и ст.11 Положения о службе в органах внутренних дел РФ.
В судебном заседании помощник прокурора г.Иркутска Аксаментова О.С. поддержала заявленные требования, настаивала на их удовлетворении по изложенным в заявлении основаниям.
Участвующая в судебном заседании представитель УВД по г.Иркутску по доверенности Жоголь О.Г. заявленные требования прокурора не признала, в обоснование своих возражений указала, что в соответствии со ст.11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992г. № 4202-1, контракт о службе в органах внутренних заключается между гражданином РФ и Министерством внутренних дел РФ в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного Министром внутренних дел РФ. Форма и условия контракта разрабатываются и утверждаются Министром внутренних дел РФ.
Приказом МВД РФ от 19.07.1999г. № 526 (в редакции Приказа МВД РФ от 15.11.2005г. № 925) утверждены формы контрактов о службе в органах внутренних дел, в которых имеется п.5, содержащий обязанности сотрудника соблюдать требования, установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о службе в органах внутренних дел, честно и добросовестно выполнять предусмотренные по занимаемой штатной должности обязанности, нести ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за невыполнение либо ненадлежащее выполнение возложенных на него обязательств.
В соответствии с указанным приказом (Приложение №) контракт с сотрудниками заключает МВД РФ в лице Министра внутренних дел РФ, либо начальника ГУВД субъекта РФ.
Субъектом РФ является Иркутская область. Соответственно и работодателем для сотрудников УВД по г. Иркутску является ГУВД по Иркутской области, а не УВД по г.Иркутску.
Статья 9 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определяет обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Уведомление об указанных фактах является должностной (служебной) обязанностью государственного или муниципального служащего. Невыполнение обязанности уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или «другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений влечет увольнение либо привлечение к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ.
В соответствии со ст.9.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992г. № 4202-1, на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27.07.2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
На основании приказа ГУВД по Иркутской области от 17.03.2009г. № 99 (с изменениями, внесенными приказом ГУВД по Иркутской области от 12.11.2009г. № 412) в должностные инструкции сотрудников в раздел «Должностные обязанности» внесены следующие, обязательные для всех, пункты:
соблюдать ограничения и запреты, установленные ст.ст.17, 18 Федерального закона РФ от 27.07.2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
уведомлять начальника органа внутренних дел, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений;
принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно;
представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а так же сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Учитывая, что начальник УВД по г.Иркутску не уполномочен вносить какие-либо изменения, либо дополнения в контракт о службе в органах внутренних дел, представитель УВД по г.Иркутску просила суд в удовлетворении требований отказать в полном объеме.
Суд, выслушав помощника прокурора, представителя УВД по г.Иркутску, изучив и исследовав все доказательства по делу в их совокупности, приходит к следующим выводам.
Прохождение службы в органах внутренних дел регулируется специальными правовыми актами: Законом РФ от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции», Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992 г. № 4202-1 «Об утверждении положения о службе в органах внутренних дел РФ» и другими принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Нормы ТК РФ применяются к правоотношениям, возникающим при прохождении службы в органах внутренних дел, в случаях, предусмотренных специальными правовыми актами, или тогда, когда возникшие правоотношения не урегулированы специальными нормативными актами и требуется применение норм трудового законодательства по аналогии.
В соответствии с ч.ч.1, 2, 3 ст.9 Федерального закона от 25.12.2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка, является должностной (служебной) обязанностью государственного или муниципального служащего. Невыполнение государственным или муниципальным служащим указанной должностной (служебной) обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно ст.9.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27.07.2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих выполнению сотрудником органов внутренних дел обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.
На основании ст.8 указанного Положения должности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел замещаются в соответствии с действующим законодательством путем заключения индивидуальных контрактов, по конкурсу, а также посредством назначения на должность.
Из ст.11 указанного Положения следует, что контракт о службе в органах внутренних дел заключается между гражданином Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного министром внутренних дел Российской Федерации.
По контракту о службе в органах внутренних дел гражданин обязуется выполнять возложенные на него служебные обязанности, соблюдать Присягу, внутренний распорядок и требования настоящего Положения, а Министерство внутренних дел Российской Федерации и соответствующий орган исполнительной власти обязуются обеспечивать ему предоставление всех видов довольствия, права, социальные гарантии и создавать условия для службы в органах внутренних дел, предусмотренные действующим законодательством, настоящим Положением и контрактом.
В контракте предусматриваются юридические последствия, которые наступают в связи с невыполнением сторонами взятых на себя обязательств.
Контракт заключается только в письменной форме, его условия не могут ухудшать служебное и социальное положение сотрудника органов внутренних дел, которое предусмотрено действующим законодательством.
Форма и условия контракта разрабатываются и утверждаются Министром внутренних дел Российской Федерации.
Формы контрактов о службе в органах внутренних дел утверждены Приказом МВД России от 19.07.1999г. № 526 (в редакции. Приказа МВД РФ от 15.11.2005г. № 925).
Утвержденной указанным приказом формой контрактов о службе в органах внутренних дел установлены, в том числе следующие обязанности сотрудников: служить по Контракту на условиях, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о службе в органах внутренних дел и настоящим Контрактом (п.5.1); соблюдать требования, установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о службе в органах внутренних дел, Присягу сотрудника органов внутренних дел, внутренний распорядок (п.5.2); нести ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него обязательств (5.4).
Таким образом, поскольку ст.9.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992г. № 4202-1 на сотрудника органов внутренних дел РФ распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции», а утвержденной приказом МВД России от 19.07.1999г. № 526 формой контракта о службе в органах внутренних дел установлена обязанность сотрудников органов внутренних дел по соблюдению требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о службе в органах внутренних дел, к которым относится и указанное Положение, суд приходит к выводу о том, что обязанность сотрудника органов внутренних дел по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствия за неисполнение данной обязанности, предусмотренные ст.9 Федерального закона «О противодействии коррупции», уже установлены предусмотренной законодательством формой контракта о службе в органах внутренних дел. Следовательно, необходимость повторного (но в другом буквальном изложении) указания в заключаемом с сотрудником контракте о службе в органах внутренних дел об его обязанности по соблюдению положений ст.9 Федерального закона «О противодействии коррупции» отсутствует.
Кроме того, поскольку формы контрактов о службе в органах внутренних дел утверждены Приказом МВД России и, следовательно, являются обязательными для применения, изменению не подлежащими начальником УВД по г.Иркутску, которому в силу п.п.4.6, 5.1 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 14.12.1999г. № 1038 «Об утверждении Инструкции о порядке применения положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» предоставлено право подписания контрактов о службе в органах внутренних дел.
В соответствии со ст.57 ТК РФ в трудовом договоре могут предусматриваться дополнительные условия, не ухудшающие положение работника по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами,
Пунктом 5.2 Инструкции, утвержденной Приказом МВД России от 14.12.1999г. № 1038, установлено, что при заключении контракта по соглашению сторон могут устанавливаться дополнительные условия, не предусмотренные Положением, с учетом особенностей службы, а также материальных и финансовых возможностей органа внутренних дел.
Вместе с тем, поскольку Положением, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992г. № 4202-1, уже установлена обязанность по соблюдению требований Федерального закона «О противодействии коррупции», она не является дополнительным условием контракта о службе в органах внутренних дел, исходя из буквального толкования п.5.2 указанной Инструкции.
Более того, включение в контракт дополнительных условий в силу изложенных норм материального права является правом, а не обязанностью сторон контракта о службе в органах внутренних дел. Следовательно, заявленные требования о возложении на одну из сторон контракта (по мнению прокурора - МВД РФ в лице начальника УВД по г.Иркутску) обязанности по реализации своего права на включение в контракт дополнительных условий фактически противоречит правовой природе служебных (трудовых) правоотношений.
При таких обстоятельствах заявленные прокурором г.Иркутска в интересах неопределённого круга лиц требования о признании незаконным бездействия начальника УВД по г.Иркутску Дворяка М.А., выраженного в невключении в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условий об обязательности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, обязании начальника УВД по г.Иркутску Дворяка М.А. включить в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условия об обязанности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, предусмотренные ст.9 Федерального закона «О противодействии коррупции» и ст.11 Положения о службе в органах внутренних дел РФ являются незаконными и необоснованными, удовлетворению не подлежащими.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении требований Прокурора г.Иркутска в интересах неопределённого круга лиц о признании незаконным бездействия начальника Управления внутренних дел по городу Иркутску Дворяка М.А., выраженного в невключении в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условий об обязательности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, обязании начальника Управления внутренних дел по городу Иркутску Дворяка М.А. включить в индивидуальные контракты о службе в органах внутренних дел условия об обязанности по уведомлению представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и последствиях за неисполнение данной обязанности, предусмотренные ст.9 Федерального закона «О противодействии коррупции» и ст.11 Положения о службе в органах внутренних дел РФ - отказать.
Решение может быть обжаловано в Иркутский областной суд через Кировский районный суд г. Иркутска в течение 10 дней со дня принятия судом решения в окончательной форме.
СудьяА.Н. Левошко
Мотивированный текст решения изготовлен 18.03.2010г.
СудьяА.Н. Левошко
<данные изъяты>
<данные изъяты>
Решение суда на 18.03.2010г. не вступило в законную силу
СудьяА.Н. Левошко
<данные изъяты>
Секретарь с/з