Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
с. Каширское 07 ноября 2011 года
Каширский районный суд Воронежской области в составе
председательствующего судьи Шиянова В.Н.
при секретаре Ашмариной Д.В.
с участием помощника прокурора Каширского района Воронежской области – ФИО6
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда заявление прокурора Каширского района Воронежской области о признании Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области, утвержденного решением Совета народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области частично недействительным
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Каширского района Воронежской области обратился в суд с заявлением, в содержании которого указал, что в ходе прокурорской проверки было установлено, что пункты <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области», принятые Советом народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области не соответствуют Закону Воронежской области №139-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области», а также антикоррупционному законодательству. В связи с изложенным просил суд признать <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области» недействующими со дня их принятия, пункт <данные изъяты> Положения признать недействующим в части указания на «иные надбавки и выплаты».
В судебном заседании помощник прокурора Каширского района Воронежской области ФИО7 обстоятельства, изложенные в заявлении подтвердила, пояснила следующее.
Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения устанавливаются Федеральным Законом от ДД.ММ.ГГГГ N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Согласно ч.2 ст.1 указанного Федерального закона коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
26.02.2010 года в соответствии с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" Правительством Российской Федерации были утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Пункты принятого Положения противоречат Федеральному Закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пунктам «в», «г», «е» Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее Методика), утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 года №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», поскольку оспариваемые пункты принятого Положения свидетельствуют: о выборочном изменении объёма прав, т.е. возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц) (п. «в» ч.3 Методики); о чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества, т.к. присутствует наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативно-правовой акт (п. «г» ч.3 Методики); заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий (п. «е» ч.3 Методики).
Согласно ч. 1 ст. 1 Закона Воронежской области №139-ОЗ, лицу, замещающему выборную муниципальную должность на постоянной основе, гарантируются ежемесячное денежное вознаграждение, а также ежемесячные и иные дополнительные выплаты (ежемесячное денежное поощрение, материальная помощь, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска). При этом перечень дополнительных выплат является исчерпывающим. Статья 2 Закона закрепляет, что лицу, замещающему выборную муниципальную должность на постоянной основе, выплачивается ежемесячное денежное вознаграждение за счет средств местного бюджета.
Ежемесячное денежное вознаграждение лица, замещающего выборную муниципальную должность на постоянной основе, состоит из должностного оклада по замещаемой должности и надбавок к должностному окладу. Размеры и условия выплаты ежемесячного денежного вознаграждения устанавливаются нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Пункт <данные изъяты> Положения закрепляет исчерпывающий перечень надбавок к должностному окладу выборному должностному лицу, которые могут быть назначены.
Однако, в п. <данные изъяты> Положения предусмотрено, что лицу, замещающему выборную муниципальную должность на постоянной основе, производятся иные надбавки и выплаты, размеры которых определяются исходя из 100 процентов от размера аналогичных надбавок и выплат, предусмотренных для государственных гражданских служащих Воронежской области, и производятся на основании правового акта главы муниципального района, что является коррупциогенным фактором, предусмотренном п. «в» ч. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Методика): выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц), а также п. «г» ч.3 Методики - чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, что означает наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Кроме того, п. <данные изъяты> Положения предусматривает, что за счет средств экономии по фонду оплаты труда выборному должностному лицу может быть оказана дополнительная материальная помощь (смерть родителей или членов семьи, стихийное бедствие, свадьба и другие), выплата которой производится в соответствии с правовым актом главы поселения, что также является коррупциогенным фактором, предусмотренном п. «в» ч. 3 Методики - выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц), п. «г» ч.3 Методики - чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, что означает наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт, а также п. «е» ч.3 Методики: заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона, в связи с тем, что на уровне Закона выплата дополнительной материальной помощи не предусмотрена, а полномочия по установлению такой выплаты законодательно не делегированы.
Соответственно, указание в п. <данные изъяты> Положения о том, что «иные надбавки и выплаты» должны учитываться при формировании фонда труда по муниципальному району, также не соответствует действующему федеральному законодательству.
Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в п. 1 ч. ст. 4 предусматривает, что выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного акта противоречащего закону полностью или в части.
Часть 1 ст. 45 ГПК РФ закрепляет, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В связи с изложенным прокурор ФИО2 просила суд: признать пункты <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области», принятые Советом народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области и утвержденные решением Совета народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области №<данные изъяты> - недействующими со дня их принятия; а также признать пункт <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области», в части, указания слов «иные надбавки и выплаты», принятый Советом народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области и утвержденный решением Совета народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области №<данные изъяты> – недействующим со дня его принятия.
Представитель от Совета народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области в судебное разбирательство не явился.
От главы <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области – ФИО3 поступило в суд заявление о рассмотрении дела в его отсутствие. Согласно письменного заявления ФИО3 согласен с заявленными требованиями прокурора Каширского района Воронежской области.
Выслушав прокурора ФИО2, изучив материалы дела, суд приходит к мнению об удовлетворении заявленных требований, при этом исходит из следующего.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В Российской Федерации установление общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления, а также определение государственных гарантий его осуществления регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В силу части 1 статьи 6 указанного Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, в том числе относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом N 131-ФЗ; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом N 131-ФЗ.
Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).
В соответствии с пунктами 1 и 8 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Согласно ч.2 ст.1 Закона Воронежской области №139-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области» медицинское обслуживание лица, замещающего выборную муниципальную должность; частичная компенсация стоимости путевки в санаторно-курортных и иных оздоровительных учреждениях, расположенных в Российской Федерации, а также компенсация стоимости проезда к месту оздоровительного или санаторно-курортного лечения и обратно в пределах территории Российской Федерации в размерах и порядке, установленных нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу лица, замещающего выборную муниципальную должность, в связи с исполнением им должностных полномочий, а также на случай заболевания или утраты трудоспособности в период замещения им выборной муниципальной должности или после его прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных полномочий; пенсионное обеспечение; ежемесячные и иные дополнительные выплаты (ежемесячное денежное поощрение, материальная помощь, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска) могут гарантироваться лицу, замещающему выборную муниципальную должность на постоянной основе Уставом муниципального образования, за счет средств местного бюджета.
Данные гарантии содержатся в Уставе <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области в статье № 43.
Из Устава <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области усматривается, что представительным органом власти в <данные изъяты> сельском поселении Каширского муниципального района Воронежской области является – Совет народных депутатов (ст.25 Устава).
Согласно ст.26 Устава, вышеуказанный представительный орган власти состоит из 10 (десяти) депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, предусмотренном ст.14 Устава.
Глава <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области возглавляет администрацию <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области и одновременно исполняет полномочия председателя представительного органа, т.е. Совета народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области.
Согласно пунктов <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области» Совет народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области делегировал главе сельского поселения полномочия по материальному обеспечению органов местного самоуправления, что противоречит действующему федеральному законодательству.
Глава муниципального образования второго уровня (сельского поселения) не может в своей деятельности подменять коллегиальный представительный орган местного самоуправления, а по настоящему делу – Совет народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения - по решению вопросов местного значения, который наделен собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, а соответственно, не может быть лишён возможности реализовывать предоставленные ему Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ полномочия по определению порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Пункт <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области» в части указания на «иные надбавки» противоречит принятому п.<данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области», где перечень надбавок является исчерпывающим, а также ч.2 ст.1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", поскольку указания на «иные надбавки и выплаты», придаёт принятой норме неопределенный характер, создающий условия для проявления коррупции.
Согласно ч.2 ст.253 ГПК РФ, суд установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Кроме того, решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
Руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Требования прокурора о признании пунктов <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области», а также пункта <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области», в части, предусматривающей «иные надбавки и выплаты», принятые Советом народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области и утвержденные решением Совета народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области №<данные изъяты> недействующими со дня их принятия – удовлетворить в полном объёме.
Признать пункты <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области», принятые Советом народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области и утвержденные решением Совета народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области №<данные изъяты> - недействующими со дня их принятия.
Признать пункт <данные изъяты> «Положения о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области» в части указания слов: «иные надбавки и выплаты», принятый Советом народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области и утвержденный решением Совета народных депутатов <данные изъяты> сельского поселения Каширского муниципального района Воронежской области №<данные изъяты> – недействующим со дня его принятия.
Решение суда о признании муниципального нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
Решение может быть обжаловано в Воронежский областной суд в кассационном порядке через Каширский районный суд Воронежской области в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения, которое будет изготовлено 11.11.2011 года.
Мотивированное решение составлено 11 ноября 2011 года.
Председательствующий судья В.Н. Шиянов