Дело № 2-299                 Р Е Ш Е Н И Е

                                        ИМЕНЕМ РФ       

23.09.2011г. Горнозаводский районный суд Пермского края в составе председательствующего судьи Сыровой Т.В., при секретаре Томашевич Н.Л., с участием

прокурора Бердникова В.А., представителя Земского собрания Горнозаводского муниципального района Макаровой А.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Горнозаводске гражданское дело по заявлению прокурора Горнозаводского района Пермского края о признании недействующим решения Земского Собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края от 25.02.2010г. № 12 « Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории Горнозаводского муниципального района».

                                        У С Т А Н О В И Л:

Прокурор Горнозаводского района просит признать решение Земского Собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края от 25.02.2010г. № 12 « Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории Горнозаводского муниципального района» недействующим, не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу.

Представитель Земского Собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края Макарова А.Г. с требованиями прокурора не согласна, т.к. в тексте Положения содержатся нормы, регламентирующие вопросы управления и распоряжения земельными участками в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ.Запретов на дублирование нижестоящими нормативными правовыми актами отдельных положений, установленных актами, имеющими большую юридическую силу, действующим законодательством не установлено.

Принятием данного Положения органы местного самоуправления не выходят за переделы установленных полномочий по принятию нормативных актов в данной сфере, основания для признания данного документа не соответствующим законодательству РФ отсутствуют.

Суд, заслушав прокурора, представителя Земского собрания, изучив документы дела, считает требования прокурора обоснованными, подлежащими удовлетворению.

В соответствии с п.1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

п.1 Решения № 12 от 25.02.2010г. Земского Собрания Горнозаводского муниципального района утверждено «Положение о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории Горнозаводского муниципального района», из п.3 следует, что данное решение вступает в законную силу с момента опубликования в районной газете « Новости» (л.д.60).

Согласно сведений об опубликовании решений Земского Собрания Горнозаводского муниципального района решение № 12 от 25.02.2010г. « Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории Горнозаводского муниципального района» опубликовано в газете «Новости» № 38-39 от 13.03.2010г.(л.д.59).

Прокурор Горнозаводского района 25.01.2011г. в адрес Земского Собрания Горнозаводского муниципального района направил протест об отмене «Положения о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории Горнозаводского муниципального района» по тем основаниям, что органы местного самоуправления не вправе разрабатывать и утверждать порядок предоставления земельных участков, который регламентирован ЗК РФ (л.д.17-18).

Решением № 11 от 22.02.2011г. Земского Собрания Горнозаводского муниципального района протест прокурора удовлетворен, решение Земского Собрания № 12 от 25.02. 2010г. признано утратившим силу, принятое решение опубликовано в газете «Новости» № 37-38 от 12.03.2011г. (л.д.59).

Решением № 36 от 26.05.2011г. Земского Собрания Горнозаводского муниципального района отменено решение Земского Собрания Горнозаводского муниципального района от 22.02.2011г. № 11 « О протесте прокурора», решение опубликовано в газете «Новости» № 83-84 от 2.06.2011г. (л.д.59).

Решением № 37 от 26.05.2011г. Земского Собрания Горнозаводского муниципального района протест прокурора об отмене Положения о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории Горнозаводского муниципального района

отклонен (л.д.48), решение опубликовано в газете «Новости» № 83-84 от 2.06.2011г. (л.д.59).

Прокурор пояснил суду, что оспариваемое Положение не противоречит законодательству, оно принято за пределами полномочий. Органы местного самоуправления имеют полномочия: резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, установление правил землепользования и застройки территории муниципального образования, по разработке и реализации местных программ использования и охраны земель и иные полномочия по использованию и охране земель.

Нормативно-правовые акты органы местного самоуправления вправе принимать лишь в рамках, которые предоставляются ЗК РФ, федеральными законами, законами Субъектов РФ.

Представитель Земского Собрания Макарова А.Г. пояснила суду, что в общей части Положения перечислены термины, которые упоминаются в ЗК РФ. В Положении порядок предоставления земельных участков не дублируется, не дублируется также ст. 32 ЗК РФ о принятии решения о предоставлении земельного участка, ст. 36 ЗК РФ не дублируется. Параграф 3 Положения о предоставлении земельных участков на торгах принят в соответствии со ст. 30 п.1.2 ЗК РФ, где указано, что органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление земельных участков осуществляется исключительно на торгах, он полностью соответствует требованиям законодательства. Параграфы 5, 6 Положения в статьях ЗК РФ 30, 32-36 не упоминаются, не регулируются этими статьями. Согласно п.2 ст.11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляется управление и распоряжение земельными участками. Принятие нормативного акта в сфере управления и распоряжения земельными участками относится к компетенции органов местного самоуправления. Ни в структуре, ни в тексте нет указания на установление какого-либо порядка. Принятием Положения органы местного самоуправления не выходят за пределы установленных полномочий.

Ст. 7 ФЗ № 131 « Об общих принципах организации органов местного самоуправления» устанавливает, что по вопросам осуществления отдельных полномочий принимаются муниципальные правовые акты, на основании и во исполнение положений федеральных законов, отдельные полномочия предусмотрены другими ФЗ.

ст. 4 ЗК РФ устанавливает полномочия органов местного самоуправления по установлению порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством. Положение не устанавливает порядка, а регламентирует некоторые вопросы в области земельных отношений, что не противоречит действующему законодательству.

При разработке Положения былл взята за основу Решение Пермской Городской Думы.

Положение является комплексным нормативно-правовым актом, где содержится законодательство Земельного, Градостроительного кодекса, Закона « О государственной регистрации прав…» Нет законодательного запрета, чтобы нижестоящие нормативные акты дублировали нормы действующего законодательства.

2 раздел Положения указывает условия предоставления участков, которые основаны на нормах законодательства. Положение необходимо, чтобы при обращении граждан в органы местного самоуправления им можно было руководствоваться. По разделу 3 порядок предоставления земельных участков для строительства прописан ст. 30 ЗК РФ. Этот порядок не переписан. В Положении установлены требования предоставления земельных участков на торгах.

С доводами прокурора, что в Положении идет ссылка на утративший силу закон согласна. Раздел 4 Положения не содержит порядка, предусмотренного ст. 30 ЗК РФ, здесь указывается вид права на землю, которые определены федеральным законодательством.

Предельный срок аренды установлен Земельным Кодексом, он составляет 49 лет. В разделе 5 Положения сроки аренды земельных участков определены Земским собранием, указывается, когда договор является краткосрочным, когда долгосрочным. Порядок предоставления земельных участков определяется органами местного самоуправления. Случаи предоставления земельных участков в Положении переписаны из закона для наглядности.

Из письменных доводов прокурора следует :

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации и п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу п. 4 ст. 2 ЗК РФ на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Статьей 11 ЗК РФ установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также предоставления земельных участков собственникам зданий, строений и сооружений регламентирован ст.ст. 30 - 32, 36 ЗК.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующий полномочия органов местного самоуправления, не наделяет органы местного самоуправления муниципального района правом по установлению порядка предоставления земельных участков для целей строительства, а также предоставления земельных участков собственникам зданий, строений и сооружений, поскольку эти вопросы урегулированы федеральным законодательством.

Анализ норм Положения о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории Горнозаводского муниципального района, утвержденного Земским собранием Горнозаводского муниципального района Пермского края от 25 февраля 2010 года № 12, показывает, что данным Положением разработан и утвержден именно порядок предоставления земельных участков для указанных целей, что не входит в компетенцию органа местного самоуправления.

Приняв такое решение Земское собрание Горнозаводского муниципального района Пермского края превысило свои полномочия.

Согласно п. 18 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 № 48, если нормативный правовой акт принят по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или принят с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт признается недействующим.

Первый раздел документа, именуемый «Общие положения» содержит общие нормы о предмете правового регулирования обсуждаемого Положения и понятия, используемые в тексте Положения.

Анализ оставшихся разделов Положения позволяет сделать вывод о том, что в нормативном правовом акте органа местного самоуправления содержатся нормы, заимствованные из действующего федерального законодательства.

Вторым разделом Положения установлены общие условия предоставления земельных участков. Вместе с тем, соответствующие нормы содержатся в п. 2 ст. 28 ЗК РФ, п. 1 ч. 6 ст. 30 ГрК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ, абз. 2 п. 9.1 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и пп. 4 п. 2 ст. 46 ЗК РФ.

Разделом 3 Положения установлен порядок предоставления земельных участков на торгах. Указанные положения регламентированы пп. 3 п. 4 ст. 30 ЗК РФ, п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ, пп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК РФ, п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ, п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ, пп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ и п. 1 ст. 38 ЗК РФ. При этом, п. 3.4 Положения содержит признанные утратившими силу еще в 2005 году положения п. 4 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ. В настоящее время порядок проведения торгов урегулирован ст. 38 ЗК РФ.

Четвертый раздел Положения определяет порядок предоставления земельных участков без проведения торгов. Однако, данный порядок регламентирован п. 3 ст. 30 ЗК РФ, п. 1 ст. 36 ЗК РФ, ст. 9.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», п. 1 ст. 31 ЗК РФ, абз. 2 п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ, п. 1 ст. 30.2 ЗК РФ, п. 4 ч. 1 ст. 36 ЖК РФ, п.п. 3, 4 ст. 36 ЗК РФ.

Пятым разделом Положения устанавливаются сроки аренды и некоторые условия договоров аренды земельных участков.

В силу п. 3 ст. 610 ГК РФ максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества могут устанавливаться только Законом. Следовательно, у Земского собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края нет полномочий на определение предельных сроков аренды земельных участков.

Согласно п. 4 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 ГК РФ (п. 2 ст. 3 ГКРФ).

Таким образом, Земское собрание Горнозаводского муниципального района Пермского края не может определять условия договоров аренды земельных участков, что сделано им в п.п. 5.3 - 5.8 Положения.

В разделе 6 Положения определены случаи предоставления земельных участков в собственность физических лиц бесплатно. Вместе с тем, согласно п. 2 ст. 28 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Право органов местного самоуправления определять случаи бесплатного предоставления участков Законом не предусмотрено.

В соответствии с пп. «б» п. 18 ППВС № 48 проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 26.1, 26.3, 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а вопросы местного значения - в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Предоставление земельных участков для строительства и иных целей на территории муниципального района к вопросам местного значения муниципального района статьей 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не отнесено.

Из письменного отзыва на исковое заявление представителя Земского Собрания следует:

1. К вопросам местного значения муниципального района, определенным пунктом 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

В силу требований пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса РФ земельные участки относятся к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость).

Согласно пункту 2 статьи 11 Земельного кодекса РФ органами местного самоуправления осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, что установлено подпунктом 5 пункта 10 статьи 35 Закона о местном самоуправлении.

Вывод:Принятие нормативных актов в сфере управления и распоряжения земельными участками относится к компетенции органов местного самоуправления.

№">2. Пункт 3 статьи 19 Закона о местном самоуправлении также устанавливает, что отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Частью 2 статьи 7 Закона о местном самоуправлении установлено, что по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Вывод:по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут приниматься муниципальные правовые акты, в том числе в сфере регулирования земельных отношений.

3. В протесте прокурора содержится указание на то, что Положение содержит утвержденный порядок предоставления земельных участков для целей строительства.

Пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ определяет порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта.

Пункт 5 статьи 30 Земельного кодекса РФ определяет порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

В тексте документа содержатся нормы, регламентирующие вопросы управления и распоряжения земельными участками в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ.Запретов на дублирование нижестоящими нормативными правовыми актами отдельных положений, установленных актами, имеющими большую юридическую силу, действующим законодательством не установлено.

Вывод: Ни в структуре документа, ни в самом тексте нет указаний на установление какого либо порядка, в том числе аналогичного тому, который установлен пунктами 4 и 5 статьи 30 Земельного кодекса РФ.

Считаем, что в связи с принятием данного Положения органы местного самоуправления не выходят за переделы установленных полномочий по принятию нормативных актов в данной сфере, следовательно, отсутствуют основания для признания данного документа не соответствующим законодательству РФ.

Суд считает, что доводы прокурорао принятии органом местного самоуправления Положения с нарушением полномочий являются обоснованными, т.к.

общие условия предоставления земельных участков, установленные вторым разделом Положения регламентируются в п. 2 ст. 28 ЗК РФ, п. 1 ч. 6 ст. 30 ГрК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ, абз. 2 п. 9.1 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и пп. 4 п. 2 ст. 46 ЗК РФ.

Порядок предоставления земельных участков на торгах, установленный разделом 3 Положения регламентирован пп. 3 п. 4 ст. 30 ЗК РФ, п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ, пп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК РФ, п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ, п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ, пп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ и п. 1 ст. 38 ЗК РФ. п. 3.4 Положения содержит признанные утратившими силу еще в 2005 году положения п. 4 ст. 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ. В настоящее время порядок проведения торгов урегулирован ст. 38 ЗК РФ.

Порядок предоставления земельных участков без проведения торгов, установленный разделом 4 Положения регламентирован п. 3 ст. 30 ЗК РФ, п. 1 ст. 36 ЗК РФ, ст. 9.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», п. 1 ст. 31 ЗК РФ, абз. 2 п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ, п. 1 ст. 30.2 ЗК РФ, п. 4 ч. 1 ст. 36 ЖК РФ, п.п. 3, 4 ст. 36 ЗК РФ.

Установленный 5 разделом Положения максимальный срок аренды может устанавливаться только Законом. Следовательно, у Земского собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края нет полномочий на определение предельных сроков аренды земельных участков.

Предоставление земельных участков в собственность физических лиц бесплатно, установленное разделом 6 Положения может осуществляться в случаях, предусмотренных настоящим Земельным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Право органов местного самоуправления определять случаи бесплатного предоставления участков Законом не предусмотрено.

Суд считает доводы представителя Земского Собрания, что в тексте Положения нет указаний на установление какого-либо порядка предоставления земельных участков являются необоснованными, т.к. утвержденное Положение устанавливает общие условия предоставления земельных участков, порядок предоставления земельных участков на торгах, без проведения торгов, максимальный срок аренды земельных участков, которые установлены федеральным законодательством, органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Доводы представителя, что в Положении содержатся нормы ЗК РФ, запретов на дублирование действующего законодательства не установлено, являются необоснованными, т.к. в Положении изложены нормы ЗК РФ, на которые документ не ссылается, он принимает порядок предоставления земельных участков, установленный федеральным законом.

Доводы представителя ответчика, что Положение является комплексным нормативно-правовым актом, где содержится законодательство Земельного, Градостроительного Кодекса, Закона «О государственной регистрации прав...» не основаны на законе, в полномочия органов местного самоуправления не входит принятие

комплексных нормативно- правовых актов, в которых содержатся нормы федеральных законов.

Руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд

                                           Р Е Ш И Л:                                                                                                                                                                   

Требования прокурора Горнозаводского района Пермского края удовлетворить.

Признать недействующим решение Земского собрания Горнозаводского муниципального района Пермского края от 25.02.2010г. № 12 « Об утверждении «Положения о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории Горнозаводского муниципального района» со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Горнозаводский районный суд в 10 дней.

Судья