29 июля 2010 года г. Горно-Алтайск
Горно-Алтайский городской суд Республики Алтай в составе:
председательствующего судьи Новиковой Н.В.,
при секретаре Охрименко Г.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Горно-Алтайска о признании Решения Горно-Алтайского городского Совета депутатов «Об утверждении положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска» от 9 июля 2009 года № 17-8, Положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, недействующими,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор г. Горно-Алтайска обратился в суд с заявлением о признании недействующим полностью со дня принятия Решения Горно-Алтайского городского Совета депутатов «Об утверждении положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска» от 9 июля 2009 года № 17-8 (далее по тексту также Решение).
В ходе рассмотрения дела представлено уточненное заявление, в котором прокурор дополнительно просит признать недействующим с момента принятия Положение о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, утвержденное указанным Решением (далее по тексту также Положение).
В заявлении прокурор ссылается на следующие доводы и обстоятельства. В ходе проведенной прокуратурой г. Горно-Алтайска проверки установлено, что Решение Горно-Алтайского городского Совета депутатов и утвержденное им Положение о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска противоречат действующему федеральному законодательству. В оспариваемых актах указано, что они приняты в рамках реализации компетенции представительного органа местного самоуправления по определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, тогда как в реестре муниципальной собственности площадь как объект недвижимого имущества не значится. Следовательно, нормативный акт принят за пределами компетенции органа местного самоуправления. Помимо этого, пункт 2.1 Положения устанавливает закрытый перечень видов деятельности, которые могут проводиться на площади, в котором не предусмотрено проведение публичных мероприятий, в результате чего нарушаются права граждан, гарантированные ст. 31 Конституцией РФ, нормами международного права. Данное обстоятельство подтверждается ответами на уведомления о проведении публичных мероприятий, направленными мэром города в адрес их организаторов. Запреты или ограничения относительно мест проведения публичных мероприятий могут быть установлены только в федеральных законах. Территория площади не относится к местам, в которых согласно Федеральному закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» запрещается проведение публичных мероприятий. Органы местного самоуправления не наделены полномочиями в области регулирования вопросов, касающихся проведения публичных мероприятий. Принятие оспариваемых актов образует коррупциогенный фактор. Кроме того, оспариваемое положение не опубликовано.
При рассмотрении дела с согласия участников процесса к участию в деле привлечен мэр г. Горно-Алтайска, подписавший оспариваемое Решение.
В судебном заседании прокурор Иваныш И.В. настаивала на удовлетворении заявленных требований, просила не учитывать ссылку в заявлении на отсутствие публикации Положения, дополнительно пояснила, что п. 3.3 Положения противоречит Федеральному закону «О рекламе», поскольку органы местного самоуправления не имеют права на регулирование отношений в области рекламы.
Представитель заинтересованного лица Горно-Алтайского городского Совета депутатов по доверенности Дробот В.П. возражал против удовлетворения заявления, поскольку земельный участок, на котором расположена площадь им. В.И. Ленина, является объектом муниципальной собственности, орган местного самоуправления в силу положений ст. 209 ГК РФ вправе устанавливать порядок использования и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе устанавливать перечень видов деятельности, которые могут проводиться на объекте муниципальной собственности, в данном случае такой перечень является исчерпывающим и не предусматривает проведение публичных мероприятий, что не противоречит действующему законодательству. Пункт 3.3 также издан в пределах полномочий, предоставленных органу местного самоуправления.
Мэр г. Горно-Алтайска и его представитель по доверенности Чонина Т.В., надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились. В предыдущем судебном заседании Чонина Т.В. возражала против удовлетворения заявления по основаниям, аналогичным изложенным представителем Горно-Алтайского городского Совета депутатов.
Изучив представленные доказательства, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд полагает возможным частично удовлетворить заявление прокурора г. Горно-Алтайска.
Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Исходя из положений п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и ст. 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурору предоставлено право оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ, на что указано и в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
Согласно ч.ч. 2-3 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
При рассмотрении дела установлено, что 9 июля 2009 года Горно-Алтайским городским Советом депутатов принято Решение № 17-8 «Об утверждении положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска».
Полагая, что принятие данных актов не входит в компетенцию органов местного самоуправления, прокурор просит признать их недействующими в полном объеме с момента принятия.
Суд полагает, что требования прокурора являются обоснованными частично по следующим основаниям.
В силу п. 10 ст. 42, п. 1 ст. 43 Устава муниципального образования «Город Горно-Алтайск», п. 5 ст. 40 Регламента Горно-Алтайского городского Совета депутатов, Городской Совет депутатов по вопросам местного значения принимает акты нормативного характера в форме решений и постановлений; муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в средствах массовой информации, которое осуществляется в порядке, указанном в таких правовых актах.
Оспариваемые Решение и Положение опубликованы на л. 22 Приложения к газете «Вестник Горно-Алтайска» от 15 июля 2009 года № 29 (350), как это предусмотрено оспариваемым Решением, что подтверждается представленным экземпляром газеты «Вестник Горно-Алтайска».
То есть форма и порядок обнародования актов соответствуют требованиям законодательства.
То обстоятельство, что Решение и Положение являются нормативными правовыми актами, поскольку содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, следует из их содержания и не оспаривалось при рассмотрении дела.
Решение и утвержденное им Положение устанавливают назначение площади им. В.И. Ленина, виды деятельности, которые могут проводиться на ней, порядок осуществления социально-культурной деятельности на площади.
Исходя из преамбулы Решения и пояснений представителя Горно-Алтайского городского Совета депутатов Дробот В.П., данные акты приняты в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления в области установления порядка пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также в области организации досуга населения.
Согласно п.п. 3, 17 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, относятся к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии с п. 5 ч. 10 ст. 35 названного Федерального закона, п. 5 ч. 1 ст. 28 Устава муниципального образования «Город Горно-Алтайск» в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
При рассмотрении дела установлено, что земельный участок, на котором расположена площадь им. В.И. Ленина г. Горно-Алтайска, находится в муниципальной собственности (право собственности на основании распоряжения администрации г. Горно-Алтайска от 6 августа 2009 года № 28/167 зарегистрировано 10 декабря 2009 года), закреплено на праве постоянного (бессрочного) пользования за МУ «Отдел культуры администрации г. Горно-Алтайска».
Данные обстоятельства подтверждаются свидетельствами о государственной регистрации права 02-АВ 049461 и 02-АВ 020274, выпиской из ЕГРП от 23 июля 2010 года, распоряжением администрации г. Горно-Алтайска от 17 июня 2009 года № 20/176 со схемой расположения земельного участка, распоряжениями администрации г. Горно-Алтайска от 6 августа 2009 года № 28/166, от 6 августа 2009 года № 28/167, кадастровым паспортом земельного участка л.д. 9, 49-56).
Пунктом 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» предусмотрено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
То обстоятельство, что собственность в отношении земельного участка, на котором находится площадь им. В.И. Ленина, не была разграничена до оформления на него права муниципальной собственности, не оспаривалось при рассмотрении дела.
В связи с этим, а также принимая во внимание, что с 6 августа 2009 года зарегистрировано право муниципальной собственности на названый земельный участок, рассматривая дело в настоящее время, суд не может согласиться с доводом прокурора о том, что оспариваемые акты подлежат признанию недействующими, так как на момент их принятия не было оформлено право муниципальной собственности на землю.
Оснований для признания недействующим пункта 3.3 Положения, предусматривающего предоставление рекламных мест и земельных участков под мобильные объекты коммерческой деятельности на Площади на основании договоров между МУ «Управление по имуществу и земельным отношениям города Горно-Алтайска» и юридическими лицами или гражданами по согласованию с МУ «Управление архитектуры и градостроительства администрации города Горно-Алтайска» и МУ «Отдел культуры Администрации города Горно-Алтайска», суд не усматривает.
Доводы о том, что органом местного самоуправления превышены полномочия в этой части, не могут быть признаны обоснованными, поскольку приведенный пункт не регулирует отношения в области рекламы, а закрепляет лишь субъекты, с которыми заключается договор о предоставлении рекламного места и согласовывается его заключение. Сама же обязанность заключения органом местного самоуправления такого договора установлена ст. 19 Федерального закона «О рекламе». Помимо этого, прокурором не представлено доказательств, что данное положение нарушает какие-либо права граждан.
Вместе с тем, заслуживают внимания доводы заявителя о том, что пункт 2.1 Положения противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Пункт 2.1 Положения предусматривает: «На Площади проводятся:
- мероприятия, посвященные государственным, республиканским и городским праздникам;
- театрально-зрелищные и культурно-просветительские мероприятия;
- концерты творческих коллективов;
- обряды и ритуалы, связанные с жизнью и деятельностью населения (свадьбы, юбилеи, выпускные вечера и другие);
- народные гуляния, детские программы, вечера отдыха для молодежи и студенчества;
- благотворительные акции;
- другие мероприятия, проводимые отраслевыми (функциональными) органами Администрации города Горно-Алтайска».
Как следует из буквального толкования данного пункта, а также пояснений представителей заинтересованных лиц Горно-Алтайского городского Совета депутатов Дробот В.П. и мэра г. Горно-Алтайска Чониной Т.В., на площади возможно проведение только тех мероприятий, которые предусмотрены п. 2.1 Положения, какие-либо иные мероприятия, в том числе публичные - собрания, шествия, пикетирования и т.п. на площади им. В.И. Ленина проводиться не могут.
Такое же понимание п. 2.1 Положения допускается и на практике, что подтверждается имеющимися в материалах дела ответами мэра г. Горно-Алтайска, данными в 2010 году на уведомления ЛДПР, Сафиянова Д.Р., КПРФ, всероссийской политической партии «Правое дело» л.д. 10-19), в которых в качестве одного из оснований, по которым сообщается о невозможности проведения публичного мероприятия на площади им. В.И. Ленина и предлагается провести публичное мероприятие в другом месте указывается, что на основании Положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, утв. Решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 9 июля 2009 года № 17-8, площадь относится к социально-культурному объекту, на котором не предусмотрено проведение публичных мероприятий.
Таким образом, фактически п. 2.1 Положения устанавливает запрет на проведение публичных мероприятий на площади им. В.И. Ленина в г. Горно-Алтайске, что не соответствует действующему законодательству.
Право на проведение публичных мероприятий предусмотрено ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека, ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Статьей 31 Конституции РФ закреплено право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Реализация данного права детализирована в Федеральном законе от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее по тексту Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ).
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ установленные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
По смыслу ст. 19 Конституции РФ равенство прав и свобод граждан Российской Федерации гарантируется без какой-либо дискриминации.
В силу п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно преамбуле Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ данный Закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
В соответствии со ст. 1 данного Федерального закона законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, законы и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.
К местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:
1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
Площадь им. В.И. Ленина к таким местам не относятся, что не оспаривалось представителями заинтересованных лиц.
Других запретов или ограничений для проведения публичных мероприятий данный Федеральный закон или другие нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат.
Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ муниципальным образованиям не предоставлено право самостоятельно устанавливать дополнительные запреты для проведения публичных мероприятий.
Доводы представителей Горно-Алтайского городского Совета депутатов и мэра г. Горно-Алтайска о том, что в силу ст. 209 ГК РФ муниципальное образование как собственник земельного участка вправе разрешать или запрещать проведение на нем любых видов деятельности, являются ошибочными, поскольку муниципальная собственность устанавливается на те или иные объекты с целью выполнения публичных функций органами местного самоуправления, в связи с чем использование такой собственности должно отвечать ее публичному назначению, соответствовать приведенным выше нормативным правовым актам, в том числе Конституции РФ, регулирующим порядок осуществления права граждан РФ на проведение публичных мероприятий, основания ограничения данного права.
Следовательно, п. 2.1 Положения, исходя из его содержания и смысла, придаваемого ему правоприменительной практикой, ограничивает предусмотренное нормами международного права и гарантированное Конституцией РФ право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование по сравнению с тем, как оно определено Федеральным законом, лишая граждан возможности проведения публичных мероприятий в любых пригодных для этого местах, в данном случае - на центральной площади г. Горно-Алтайска им. В.И. Ленина. При таком положении данный пункт в части, не предусматривающей возможность проведения публичных мероприятий на Площади, к числу которых в силу ст. 2 Федерального закона от 19 июля 2004 года № 54-ФЗ относятся митинги, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акции, подлежит признанию недействующим со дня принятия. Сообщение об этом подлежит опубликованию в газете «Вестник Горно-Алтайска», в которой был официально опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.
Каких-либо иных оснований для признания оспариваемых актов недействительными судом не усматривается и в заявлении не указано.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Заявление прокурора г. Горно-Алтайска удовлетворить частично.
Пункт 2.1 Положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, утвержденного Решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 9 июля 2009 года № 17-8, в части, не предусматривающей возможность проведения публичных мероприятий - собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм акций, на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, признать недействующим со дня его принятия.
В удовлетворении остальной части заявления прокурора г. Горно-Алтайска о признании недействующими Решения Горно-Алтайского городского Совета депутатов «Об утверждении положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска» от 9 июля 2009 года № 17-8, Положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, утвержденного Решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 9 июля 2009 года № 17-8, отказать.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в газете «Вестник Горно-Алтайска».
Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Алтай через Горно-Алтайский городской суд в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Н.В. Новикова
Мотивированное решение изготовлено 2 августа 2010 года.
Судья Н.В. Новикова
Дело № 2-1292/2010Р Е Ш Е Н И ЕИменем Российской Федерации/Резолютивная часть/
29 июля 2010 года г. Горно-Алтайск
Горно-Алтайский городской суд Республики Алтай в составе:
председательствующего судьи Новиковой Н.В.,
при секретаре Охрименко Г.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Горно-Алтайска о признании Решения Горно-Алтайского городского Совета депутатов «Об утверждении положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска» от 9 июля 2009 года № 17-8, Положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, недействующими,
руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Заявление прокурора г. Горно-Алтайска удовлетворить частично.
Пункт 2.1 Положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, утвержденного Решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 9 июля 2009 года № 17-8, в части, не предусматривающей возможность проведения публичных мероприятий - собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм акций, на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, признать недействующим со дня его принятия.
В удовлетворении остальной части заявления прокурора г. Горно-Алтайска о признании недействующими Решения Горно-Алтайского городского Совета депутатов «Об утверждении положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска» от 9 июля 2009 года № 17-8, Положения о социально-культурной деятельности на объекте культуры «Площадь имени В.И. Ленина» города Горно-Алтайска, утвержденного Решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 9 июля 2009 года № 17-8, отказать.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в газете «Вестник Горно-Алтайска».
Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Алтай через Горно-Алтайский городской суд в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Н.В. Новикова