Дело № 2-443-2010 Мотивированное решение изготовлено 21 июля 2010 года
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
15 июля 2010 года г. Гаврилов-Ям
Гаврилов-Ямский районный суд Ярославской области в составе:
председательствующего судьи Щегольковой Е.Ю.
при секретаре Балакиной О.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению прокурора Гаврилов-Ямского района Ярославской области в интересах Гаврилов-Ямского муниципального района к администрации Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области о возложении обязанностей,
установил:
В суд обратился прокурор Гаврилов-Ямского района Ярославской области в защиту интересов Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области с исковым заявлением к администрации Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области с требованием о возложении обязанности на ответчика в срок до 15 августа 2010 года провести внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета за 2009 год органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований Бюджетного кодекса РФ.
В судебном заседании прокурор Хохлова И.В. исковые требования уточнила в части установления срока возложения обязанности, указав, что просит об исполнении ответчиком требований иска в срок до 1 октября 2010 года, в остальной части исковые требования поддержала и пояснила, что в соответствии с бюджетным законодательством представительные органы местного самоуправления обязаны осуществлять контроль за исполнением муниципального бюджета, проводят экспертизы проектов муниципального бюджета, актов органов местного самоуправления. Бюджетным законодательством определено, что внешняя проверка исполнения бюджета проводится органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Уставом Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области определено, что внешняя проверка исполнения муниципального бюджета проводится ревизионной комиссией, которая формируется Собранием представителей Гаврилов-Ямского муниципального района. Решением Собрания представителей Гаврилов-Ямского муниципального района от 24 апреля 2008 года утверждено положение о ревизионной комиссии. В соответствии с данным Положением ревизионная комиссии, к компетенции которой относится внешняя проверка муниципального бюджета и выполнение иных мероприятий, связанных с проверкой законности расходования денежных средств муниципального бюджета, состоит из председателя данной комиссии и одного члена. Председателем комиссии является депутат Собрания представителей – председатель постоянной комиссии по бюджету, налогам и управлению муниципальной собственностью Собрания представителей муниципального района. Членом комиссии является муниципальный служащий, являющийся сотрудником администрации Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области, занимающий ведущую должность муниципальной службы – «консультант». С момента принятия данного решения администрацией района на должность муниципальной службы консультант, являющийся членом ревизионной комиссии, не принят. Прокурором района в адрес главы администрации Гаврилов-Ямского муниципального района неоднократно вносились представления о необходимости устранения нарушения бюджетного законодательства в данной части. Однако, данные требования прокурора исполнены не были. 28 августа 2008 года Собранием представителей муниципального района был утвержден состав конкурсной комиссии и было объявлено о проведении конкурса для замещения вакантной должности консультанта – члена ревизионной комиссии. По результатам проведения данного конкурса трудовой договор не был заключен, поскольку заявлений на участие в конкурсе ни от кого не поступило. Однако, по мнению истца, данное обстоятельство не исключает обязанности администрации принят на работу работника на указанную должность муниципальной службы. В соответствии с законодательством о муниципальной службе в РФ, замещение вакантной должности на основании конкурса является правом, а не обязанностью работодателя. Таким образом, до настоящего времени внешняя проверка исполнения муниципального бюджета в Гаврилов-Ямском муниципальном районе проводится ревизионной комиссией в составе одного ее председателя. В результате этого, ежегодно утверждаемый Собранием представителей план работы ревизионной комиссии своевременно не исполняется, ежегодная проверка исполнения муниципального бюджета проводится с нарушением бюджетного законодательства. В частности проверка исполнения муниципального бюджета за 2009 года проведена в нарушение бюджетного законодательства, так как утвержденная Собранием представителей ревизионная комиссия, к компетенции которой относится проведение данной проверки, работает не в полном составе. В связи с этим прокурор просит возложить на администрацию Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области обязанность по обеспечению проведения внешней проверки исполнения муниципального бюджета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства. Нарушение прав муниципального района данным нарушением бюджетного законодательства прокурор усматривает в том, что незаконное проведение внешней проверки может привести к нецелевому использованию бюджетных средств, иным нарушениям, в том числе коррупциогенным проявлениям среди работников, ответственных за распоряжение бюджетными средствами.
Представитель ответчика администрации Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области Трошина Е.М. исковые требования прокурора Гаврилов-Ямского района Ярославской области не признала, пояснила, что действительно на представительный орган муниципального образования возложена обязанность по проведению внешней проверки исполнения муниципального бюджета. Собранием представителей муниципального района утверждено положение о ревизионной комиссии. Данная комиссия в настоящее время работает, исполняет утвержденные собранием представителей ежегодные планы работы ревизионной комиссии, проводит ежегодную проверку исполнения муниципального бюджета, представляет на обсуждение собрания представителей соответствующий отчет. Осуществляющий данные полномочия председатель ревизионной комиссии с указанным объемом работы справляется. Кроме того, в соответствии с положением о ревизионной комиссии, комиссия вправе привлекать для осуществления проверки специалистов на договорной основе, в том числе аудиторские фирмы, иных специалистов, что и делается ею. Администрация района и Собрание представителей полагают, что нецелесообразно принятие на работу на постоянной основе работника для исполнения обязанностей члена ревизионной комиссии. Кроме того, что в настоящее время ревизионная комиссия надлежащим образом исполняет возложенные на нее обязанности, решение о нецелесообразности принятия данного работника продиктовано соображениями экономии муниципального бюджета. Бюджет муниципального района в значительной части состоит из различных дотаций, субвенций и субсидий, выделяемых из областного и федерального бюджетов. Его исполнение контролируется соответствующими органами государственной власти области и федеральными контролирующими структурами. Таким образом, отсутствие в составе ревизионной комиссии ее члена не влияет негативно на проверке исполнения бюджета.
Представитель администрации Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области Смолина Н.Н. исковые требования прокурора не признала, поддержала позицию по иску представителя Трошиной Е.М. Кроме того, пояснила, что исполнение бюджета контролируется и финансовыми органами администрации района, как исполнительного органа местного самоуправления. Кроме того, контроль осуществляется распорядителями бюджетных средств в части расходования ими выделенных бюджетом финансов. Таким образом, контроль за исполнением бюджета является многоуровневым, ведется постоянно компетентными органами. Председатель ревизионной комиссии – депутат Собрания представителей района ФИО4 является главным бухгалтером ОАО ГМЗ «Агат», является опытным специалистом в сфере бюджетным взаимоотношений, она в полном объеме справляется с теми обязанностями, которые возложены на комиссию. Кроме того, Собрание представителей также полагает нецелесообразным принятие на работу на постоянной основе ревизора, как члена ревизионной комиссии и не предъявляет данных требований к администрации района. Акты и отчеты о проведении проверок исполнения муниципального бюджета, выполненные председателем ревизионной комиссии тщательно изучаются и обсуждаются депутатами Собрания представителей и принимаются ними.
Третье лицо – Собрание представителей Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилось, представило отзыв на исковое заявление, из которого следует, что Собрание представителей района полагает, что проверка исполнения муниципального бюджета за 2009 год проведена в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ. 23 апреля 2010 года на комиссии по финансам, бюджету, налогам и управлению муниципальной собственностью был проведен анализ расходной и доходной части бюджета, рассмотрен акт внешней проверки исполнения бюджета за 2009 год. Акт внешней проверки подписан ФИО4 – депутатом избирательного округа Номер обезличен, председателем ревизионной комиссии, что является нормой финансового и бюджетного законодательства. Третье лицо просило о рассмотрении дела в отсутствии своего представителя, разрешение иска полагало на усмотрение суда.
Суд, заслушав стороны, исследовав письменные материалы дела, приходит к следующему:
В соответствии со ст. 152 Бюджетного кодекса РФ участниками бюджетного процесса являются, кроме прочих, органы государственного (муниципального) финансового контроля.
В соответствии со ст. 153 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии со ст. 157 Бюджетного кодекса РФ органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
В соответствии со ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.
Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований настоящего Кодекса.
Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган с одновременным направлением соответственно в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местную администрацию.
Судом установлено, что во исполнение вышеприведенных положений бюджетного законодательства Собранием представителей Гаврилов-Ямского муниципального района 24 апреля 2008 года принято решение «О ревизионной комиссии».
Приложением № 1 к решению от 24 апреля 2008 года определена структура ревизионной комиссии: 1. Председатель ревизионной комиссии;
2. Член ревизионной комиссии.
В штатное расписание ревизионной комиссии Гаврилов-Ямского муниципального района введена ведущая должность муниципальной службы «консультант».
В соответствии с п. 2.1. Положения о ревизионной комиссии Гаврилов-Ямского муниципального района, являющегося Приложением № 2 к вышеприведенному решению, ревизионная комиссия состоит из председателя и одного члена комиссии.
В соответствии с п.2.2. Положения председатель ревизионной комиссии не является муниципальным служащим и исполняет свои обязанности на непостоянной основе.
В соответствии с п.2.7. Положения член ревизионной комиссии является муниципальным служащим и исполняет обязанности по обеспечению полномочий ревизионной комиссии муниципального района.
Из пояснений сторон спора и письменных материалов настоящего гражданского дела следует, что с момента принятия решения от 24 апреля 2008 года и до настоящего времени ревизионная комиссия осуществляет свои полномочия без члена ревизионной комиссии, в работе комиссии принимает участие только ее председатель.
В соответствии с возложенными на нее бюджетным законодательством и нормативными актами муниципального района полномочиями ревизионная комиссия в составе ее председателя провела внешнюю проверку исполнения местного бюджета (Гаврилов-Ямского муниципального района) за 2009 год.
Суд полагает, что проведение данной проверки имело место в нарушение вышеприведенных положений Бюджетного кодекса РФ, а также Устава Гаврилов-Ямского муниципального района, Положения о ревизионной комиссии Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области.
Как следует из норм бюджетного законодательства, осуществление внешней проверки исполнения местного бюджета является обязанностью органов местного самоуправления. Муниципальный район вправе определить порядок осуществления данной проверки – путем выборов органа финансового контроля избирателями соответствующего муниципального района, либо путем предоставления права представительному органу местного самоуправления определить данный порядок.
Уставом Гаврилов-Ямского муниципального района (ст.29) данное право предоставлено представительному органу – Собранию представителей района. Используя данное право и исполняя обязанность, возложенную на органы местного самоуправления бюджетным законодательством, Собрание представителей района определило данный порядок, утвердив Положение о ревизионной комиссии, которая, как указывалось выше, состоит из двух членов – председателя комиссии – депутата Собрания представителей, председателя депутатской комиссии по бюджету, финансам и управлению муниципальной собственностью, а также члена комиссии – муниципального служащего, работающего на постоянной основе в администрации муниципального района и обеспечивающего постоянную работу ревизионной комиссии.
В работе ревизионной комиссии, в осуществлении проверок исполнения бюджета член комиссии участия не принимал, проверки осуществлены председателем комиссии единолично. Данные факты свидетельствуют о нарушении бюджетного законодательства и нормативных актов местного самоуправления в работе ревизионной комиссии муниципального района, в том числе при проведении внешней проверки исполнения местного бюджета за 2009 год.
Понятие «комиссия» подразумевает группу лиц, или орган из группы лиц со специальными полномочиями. Орган в составе одного участника не является комиссией, принятие решений таким органом нельзя признать комиссионным, такое решение принято единолично, в то время как комиссионное принятие решений является результатом обсуждения и принятия управленческих решений группой лиц, коллегией, с учетом общего мнения участвующих в обсуждении, что обеспечивает более объективное и независимое решение.
Участие в работе комиссии ее члена осуществляющего данные полномочия на постоянной основе обеспечит более полный и своевременный контроль за исполнением бюджета. В данной части обоснованы доводы прокурора о неисполнении своевременно данным органом проверок, утвержденных к исполнению Собранием представителей. Довод представителей ответчика об исполнении данных проверок в настоящее время не исключает их исполнения с нарушением определенного представительным органом срока.
Право ревизионной комиссии на привлечение к проведению проверок отдельных специалистов или аудиторских организаций не исключает обязанности по проведению данных проверок комиссией в полном составе.
Доводы представителей ответчика об осуществлении проверки исполнения бюджета иными финансовыми органами не могут быть приняты судом во внимание, поскольку говоря о контроле расходования денежных средств областного бюджета и федерального бюджета, органами государственной власти субъекта РФ или органами государственной власти РФ, представитель ответчика говорит не о внешней проверке исполнения местного бюджета, а об иных формах финансового контроля, предусмотренных бюджетным законодательством, наличие которых не исключает необходимости проведения внешней проверки. То же касается и доводов представителей ответчиков о контроле за расходованием бюджетных денежных средств органами финансового контроля исполнительного органа местного самоуправления и распорядителями бюджетных денежных средств.
Бюджетным законодательством предусмотрена возможность проведения внешней проверки исполнения местного бюджета финансовым органом исполнительной власти муниципального образования. Однако, данный порядок применим при проверке исполнения бюджета поселения. Внешняя проверка исполнения бюджета муниципального района осуществляется специально созданным органом финансового контроля представительного органа местного самоуправления.
Довод о значительной составляющей местного бюджета из дотаций, субвенций и субсидий также не исключает необходимости проведения внешних проверок исполнения местного бюджета и осуществления финансового контроля представительным органом местного самоуправления, поскольку данные поступления из иных бюджетов бюджетной системы РФ составляют доходную часть местного бюджета, проверка обоснованности расходования которой является одной из обязанностей ревизионной комиссии.
Наконец, определение целесообразности или нецелесообразности осуществления деятельности ревизионной комиссии в количестве двух человек, не право администрации муниципального района. Это право предоставлено законом представительному органу местного самоуправления, который определил необходимость проведения внешних проверок исполнения местного бюджета именно комиссией в составе двух участников. В случае признания нецелесообразности осуществления данных мер комиссионно, представительный орган вправе внести изменения в свое постановление.
Таким образом, внешняя проверка исполнения бюджета Гаврилов-Ямского муниципального района за 2009 год проведена в нарушение закона. При этом суд соглашается с позицией истца о том, что вина в нарушении закона в данной части лежит на администрации Гаврилов-Ямского муниципального района: Собранием представителей определена структура ревизионной комиссии, утверждено штатное расписание, позволяющее администрации муниципального района принятб на работу на постоянной основе на должность муниципального служащего лицо, которое должно осуществлять функции члена ревизионной комиссии, в муниципальном бюджете на эти цели предусмотрены соответствующие денежные средства. В свою очередь администрация муниципального в течение длительного времени не исполняет Решение Собрания представителей от 24 апреля 2008 года в части принятия на работу на должность консультанта компетентного специалиста. Ранее высказанные доводы в ответ на представления прокурора об отсутствии претендентов на данную должность не исключает необходимости исполнения данной обязанности администрацией.
При таких обстоятельствах суд полагает обоснованным возложение обязанности по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета за 2009 года именно на администрацию муниципального района, поскольку исполнение данной обязанности зависит от действий указанного органа.
Суд не может принять во внимание доводы Собрания представителей о том, что ревизионная комиссия в составе одного ее председателя исполняет в полном объеме возложенные на комиссию обязанности, поскольку данные обязанности исполняются не комиссией, а одним ее участником, что недопустимо.
Также суд принимает доводы истца о нарушении указанным бездействием интересов муниципального района, поскольку проведение внешней проверки исполнения бюджета ревизионной комиссией в незаконном составе ж привести к нецелевому использованию бюджетных средств.
При определении подведомственности данного спора суд руководствуется положениями ст. 45 ГПК РФ, в соответствии с которой прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Предметом спора правоотношения в сфере экономики и предпринимательской деятельности не являлись.
Руководствуясь ст.ст.12, 194-198 ГПК РФ, суд
решил:
Исковые требования прокурора Гаврилов-Ямского района Ярославской области удовлетворить.
Обязать администрацию Гаврилов-Ямского муниципального района Ярославской области в срок до 1 октября 2010 года провести внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета за 2009 год органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований Бюджетного кодекса РФ.
Кассационная жалоба может быть подана в течение 10 дней со дня принятия судом решения в окончательной форме в Ярославский областной суд через Гаврилов-Ямский районный суд Ярославской области.
Судья Е.Ю. Щеголькова