№ 2-1190/11
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
21 июля 2011 года город Фролово
Фроловский городской суд Волгоградской области
в составе председательствующего судьи Власовой М.Н.,
при секретаре Кузнецовой Т.В.,
с участием прокурора Коськина В.Г.,
представителя ответчика Администрации городского округа город Фролово Волгоградской области – Гюрджян А.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Фроловского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Администрации городского округа город Фролово Волгоградской области об устранении нарушений законодательства об антитеррористической защищенности,
установил:
Фроловский межрайонный прокурор обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к Администрации городского округа город Фролово Волгоградской области об устранении нарушений законодательства об антитеррористической защищенности. Указав в обоснование заявленных требований о том, что Фроловской межрайонной прокуратурой проверено соблюдение требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов, подлежащих государственной охране.
В соответствии с п. 7.1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к вопросам местного значения муниципального района относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий терроризма и экстремизма на территории муниципального района.
На основании п. 11 Концепции Противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 05.10.2009 года (далее — Концепция) одной из основных задач противодействия терроризму является, в том числе, обеспечение безопасности граждан.
Согласно ст.2 Федерального закона № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», п.п. 16,29 Концепции противодействие терроризму в Российской Федерации основывается, в том числе, на следующих основных принципах: обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму; приоритет мер предупреждения терроризма. Организация борьбы с терроризмом осуществляется на основе комплексного подхода к анализу причин возникновения и распространения терроризма, к выявлению субъектов террористической деятельности. В правовом обеспечении противодействия терроризму принимают участие все уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
На основании п.1 «Перечня объектов, подлежащих государственной охране», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 года № 587 (в редакции от 02.11.2009 года № 886) «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности» здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в обязательном порядке подлежат государственной охране.
Однако, система обеспечения безопасности зданий администрации городского округа г. Фролово Волгоградской области не отвечает в полном объеме требованиям законодательства.
Так, в нарушение вышеуказанных норм государственная охрана зданий администрации городского округа г. Фролово Волгоградской области не осуществляется в полном объеме, в частности отсутствует пропускной режим. Данное обстоятельство подтверждается также информацией начальника МРО № 7 филиала ФГУП «Охрана» МВД по Волгоградской области, оказывающего услуги по государственной охране на территории муниципального района.
В ДД.ММ.ГГГГ года Фроловским межрайонным прокурором на имя главы городского округа г. Фролово Волгоградской области по данному факту было внесено представление об устранении нарушений. Однако, до настоящего времени указанные нарушения не устранены и продолжают иметь место.
Отсутствие государственной охраны зданий органов местного самоуправления может привести к совершению террористических действий, создающих опасность угрозы жизни и здоровью населения, причинения значительного имущественного ущерба, либо наступления иных тяжких последствий.
При таких обстоятельствах ответчиком не созданы условия для предотвращения террористических актов и минимизации их последствий, не принимаются меры по предупреждению терроризма.
В соответствии со ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Категория лиц, чьи интересы затрагивает настоящее исковое заявление, непостоянна и персонально изменчива, поскольку данное нарушение создает реальную угрозу не только работников администрации, но и лиц, посещающих администрацию.
В этой связи межрайонный прокурор обращается в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов именно неопределенного круга лиц.
На основании изложенного, просит обязать ответчика в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу заключить договор на государственную охрану зданий администрации городского округа город Фролово Волгоградской области с МРО №7 филиала ФГУП «Охрана» МВД РФ по Волгоградской области.
В ходе рассмотрения дела исковые требования были уточнены, просит обязать ответчика провести мероприятия по государственной охране зданий администрации городского округа г. Фролово, расположенных по адресу: <адрес> ( помещение администрации городского округа), <адрес> в <адрес> (помещение отдела по образованию), <адрес> (помещение отдела по управлению имуществом и отдел архитектуры).
Прокурор Коськин В.Г. в судебном заседании поддержал заявленные исковые требования по указанным в заявлении основаниям.
Представитель ответчика Администрации городского округа город Фролово Волгоградской области Гюрджян А.И., действующий на основании доверенности, возражал против удовлетворения заявленных требований, указав следующее. Обязательным условием для обращения в суд с исковым заявлением является наличие заинтересованности истца и нарушенного права, то есть должно быть указано в чем конкретно заключаются интересы истца, какое право нарушено и также должна содержаться ссылка на закон или нормативно-правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов. Однако исковое заявление не отвечает данным требованиям.
Заявленные исковые требования прокурор полностью обосновывает на Постановлении Правительства РФ № 587 от 14.08.1992 г. «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности», в котором в Приложении №.1 «Перечень объектов, подлежащих государственной охране» указаны и здания (помещения), в которых располагаются органы местного самоуправления. Однако данное Постановление Правительства РФ принято во исполнение Закона Российской Федерации от 11.03.1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Частью 3 ст. 11 данного Закона, законодателем было установлено положение о том, что охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством РФ. Тем самым ограничивалась сфера деятельности охранных организаций, предоставив Правительству РФ право определения объектов, услуги по охране которых эти организации оказывать не могут.
Пунктом 4 Постановления Верховного Совета РФ от 11.03.1992 г. № 2488-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» Правительству РФ поручено в двухмесячный срок разработать и утвердить перечень объектов, подлежащих государственной охране, что и было впоследствии осуществлено принятием Постановления № 587 от 14.08.1992 г. «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности». Однако данным постановлением лишь разграничивалась сферы деятельности охранных организаций, исключалась в частности, возможность осуществления охраны зданий, в которых располагаются органы местного самоуправления частными охранными организациями, вместе с тем напрямую не возлагалась обязанность на кого-либо по установлению охраны соответствующих объектов. Утверждение прокурора, что перечисленные в Приложении №.1 «Перечень объектов, подлежащих государственной охране» объекты «в обязательном порядке подлежат государственной охране» необоснованно, т.к слов «в обязательном» название Перечня не содержит и указано прокурором произвольно. Факт отсутствия санкций в действующем законодательстве (КоАР РФ и др.) за отсутствие охраны объекта, перечисленных в Перечне лишь подтверждает это обстоятельство. Соответственно нарушения прав неопределенного круга лиц со стороны органа местного самоуправления не происходит, а иск прокурора заявлен необоснованно.
Между тем Федеральный закон от 27.05.1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», в ст.1 дает другое определение объектам, которыми подлежат государственной охране: охраняемые объекты - здания, строения и сооружения, в которых размещены федеральные органы государственной власти; территории и акватории, прилегающие к указанным зданиям, строениям, сооружениям и подлежащие защите в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения и сооружения, находящиеся в оперативном управлении федеральных органов государственной охраны; предоставленные им земельные участки и водные объекты. Здания (помещения), в которых располагаются органы местного самоуправления, согласно вышеуказанному ФЗ № 57-ФЗ не входят в перечень объектов, подлежащих государственной охране.
Полагают, что в системе нормативных правовых актов Российской Федерации Федеральный закон от 27.05.1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» имеет большую юридическую силу, чем Постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 г. № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности». Согласно ч. 5 ст. 3 Гражданского кодекса РФ в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон. Постановление Правительства РФ № 587 издано ранее Федерального закона № 57-ФЗ, конкретизирует, как было указано выше положения другого закона и является в любом случае подзаконным нормативным правовым актом.
Учитывая, что структурные подразделения Администрации г. Фролово Волгоградской области находятся в разных зданиях, установление государственной охраны потребует значительных денежных средств, включение которых в расходную часть бюджета муниципального образования не входит в компетенцию Администрации г. Фролово, т.к Администрация вправе лишь разработать и подать на утверждение проект бюджета городского округа.
Полагают, что нарушения прав неопределенного круга лиц со стороны органа местного самоуправления из-за отсутствия государственной охраны зданий Администрации не происходит и утверждение прокурора о нарушении прав бездоказательно и голословно
При отсутствии прямо предусмотренной обязанности совершить какие-либо действия, нельзя понудить к исполнению отсутствующей обязанности, т.е. обязать заключить в обязательном порядке, как указывает в своем иске прокурор, договор на государственную охрану помещений Администрации г. Фролово Волгоградской области с МРО №7 филиала ФГУП «Охрана» МВД РФ по Волгоградской области
Просят в удовлетворении заявленных Фроловским межрайонным прокурором Волгоградской области к Администрации городского округа город Фролово Волгоградской области об обязании заключить договор на государственную охрану помещений Администрации г. Фролово Волгоградской области с МРО №7 филиала ФГУП «Охрана» МВД РФ по Волгоградской области отказать
Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд считает возможным удовлетворить заявленные требования частично по следующим основаниям.
В силу ст. 45 ГПК РФ, предусматривающей право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, Фроловский межрайонный прокурор правомерно обратился в суд с требованием об устранении нарушений законодательства об антитеррористической защищенности.
Фроловской межрайонной прокуратурой проверено соблюдение требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов, подлежащих государственной охране.
Согласно сообщению МРО филиала ФГУП «Охрана» МВД РФ от 23 мая 2011 года данным отделом договоров на физическую охрану с Администраций городского округа город Фролово Волгоградской области не заключалось. В ДД.ММ.ГГГГ году прокурором было внесено представление об устранении нарушений законодательства о государственной охране по результатам проверки на руководителей городской Администрации, однако положительного результата это не принесло. Фроловским МРО Филиала ФГУП «Охрана» МВД РФ неоднократно в 2010 и 2011 году предлагалось Главам Администрации рассмотреть возможность заключения договоров на физический вид охраны, ответа по данному вопросу не получено (л.д.№).
Представителем ответчика в судебном заседании не оспаривалось то обстоятельство, что прокурором выносилось представление об устранении нарушений законодательства, однако считают данные требования не основанными не законе.
Вместе с тем, в силу п.п. «е,ж» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьба с преступностью относятся к перечню вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ.
Закон РФ от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» в ст. 11, регламентирующей вопросы оказания услуг в сфере охраны, определил, что охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается постановлением Правительства РФ. Таким образом, Правительству РФ предоставлено право определять объекты, по охране которых не могут оказывать услуги организации, обозначенные в вышеназванном законе. Пунктом 4 Постановления Верховного Совета РФ от 11 марта 1992 года № 2488-1 «О порядке введения в действие Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» Правительству РФ поручено в двухмесячный срок разработать и утвердить перечень объектов, подлежащих государственной охране. Во исполнение данного закона Правительством РФ 14 августа 1992 года был утвержден «Перечень объектов, подлежащих государственной охране», то есть в пределах компетенции Правительства РФ.
Таким образом, поскольку федеральный закон предоставил Правительству РФ полномочие по определению перечня объектов, подлежащих государственной охране, включение Правительством РФ в порядке реализации указанного полномочия в п. 1 Перечня нормы о том, что здания (помещения), строения, сооружения органов местного самоуправления, прилегающие к ним территории органов местного самоуправления подлежат государственной охране, основано на законе.
Кроме того, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, вместе с тем они обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, то есть выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне.
Включение вышеуказанных объектов в п. 1 Перечня согласуется также с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ согласно которой, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ признается, гарантируется и осуществляется на все территории РФ.
Довод представителя ответчика о противоречии п.1 «Перечня объектов, подлежащих государственной охране», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 года № 587 Федеральному закону «О государственной охране» несостоятелен, поскольку данный Федеральный закон регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения государственной охраны лицам, подлежащим такой охране, а также зданий, строений и сооружений, подлежащих защите, в целях обеспечения безопасности указанных лиц. В части обеспечения безопасности иных объектов, указанный закон отношения не регулирует, в связи с чем установление Правительством РФ во исполнение требований Закона от 11 марта 1992 года № 2487-1 перечня объектов, подлежащих государственной охране, действующему законодательству не противоречит.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» под государственной охраной подразумевается совокупность правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер, а нормами п. 4 ст. 4 определено, что одной из основных мер осуществления государственной охраны является поддержание пропускного режима на охраняемых объектах. Под пропускным режимом согласно ст. 1 понимается установленный на охраняемом объекте порядок прохода лиц, проезда автотранспорта, проноса и провоза вещей на его территорию и непосредственно на сам объект.
Таким образом, государственная охрана включает в себя обязательное наличие пропускного режима. В дополнение к пропускному режиму необходимо обеспечить применение технических мер, а именно: техническое обслуживание средств охранной, тревожной и пожарной сигнализации на охраняемом объекте, подключение сигнализации на пульт подразделения вневедомственной охраны или ФГУП «Охрана» МВД России.
Из указанных нормативных актов можно сделать вывод, что осуществление пропускного режима на территории зданий органов местного самоуправления является одной из мер государственной охраны установленных для данной категории объектов Правительством Российской Федерации.
В Соответствии с Указом Президента РФ от 19.07.2004 года №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» к основным задачам МВД России относится организация государственной охраны имущества и организаций.
В соответствии со ст.26 федерального закона от 14.06.1999 года №77-ФЗ «О ведомственной охране» действие данного закона распространяется на военизированные подразделения организации, подведомственной МВД РФ, одной из которых является ФГУП «Охрана» МВД России.
ФГУП «Охрана» МВД России создано Постановлением Правительства РФ от 11.02.2005 года №66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» на базе военизированных подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ и подведомственно Министерству внутренних дел РФ.
ФГУП «Охрана» МВД России осуществляет государственную охрану объектов, обеспечение их защиты от противоправных посягательств в установленном законом порядке в соответствии в соответствии со своими уставными задачами согласно п.2.1.1. Устава предприятия, утвержденного приказом МВД РФ от 13.05.2011 года №367, зарегистрированного в Минюсте России 16.06.2011 года №21041.
Приказом МВД РФ от 31.08.2007 года №772, зарегистрированным в Минюсте РФ 08.10.2007 года за регистрационным номером 10264, установлено, что в обеспечении охраны имущества физических и юридических лиц принимает участие ФГУП «Охрана» МВД России. Приказом МВД РФ от 31.08.2007 года №772 также предусмотрено, что проектирование, монтаж, эксплуатацию, ремонт и обслуживание ТСО, связанных с обеспечением охраны объектов, подлежащих государственной охране, осуществляет ФГУП "Охрана" МВД России.
В связи с изложенным суд считает обоснованными и законными заявленные прокурором требования о возложении на Администрацию городского округа город Фролово Волгоградской области обязанности произвести мероприятия по государственной охране зданий администрации, заключив договор на государственную охрану указанных помещений в части обеспечения пропускного режима с МРО № 7 филиала ФГУП «Охрана» МВД РФ по Волгоградской области.
Вместе с тем, суд учитывает доводы представителя ответчика о том, что установление государственной охраны потребует значительных денежных средств, включение которых в расходную часть бюджета муниципального образования требует времени, для этого Администрации необходимо разработать и подать на утверждение проект бюджета городского округа. В связи с изложенным суд не находит оснований для удовлетворения требований прокурора в части установления двухмесячного срока для устранения Администрацией городского округа город Фролово Волгоградской области нарушений законодательства об антитеррористической защищенности.
Руководствуясь ст.ст. 194-198, ГПК РФ, суд
решил:
Исковые требования Фроловского межрайонного в интересах неопределенного круга лиц к Администрации городского округа город Фролово Волгоградской области о понуждении к устранению нарушений антитеррористического законодательства удовлетворить частично.
Обязать Администрацию городского округа город Фролово Волгоградской области провести мероприятия по государственной охране зданий (помещений) администрации городского округа, расположенных по адресу: <адрес> городе <адрес>; <адрес> городе <адрес>; <адрес> городе <адрес>, заключив договор на государственную охрану указанных помещений в части обеспечения пропускного режима с МРО № 7 филиала ФГУП «Охрана» МВД РФ по Волгоградской области.
В остальной части в удовлетворении исковых требований отказать.
Решение может быть обжаловано сторонами в кассационном порядке в Волгоградский областной суд через Фроловский городской суд Волгоградской области в течение 10 дней.
Судья: М.Н. Власова