РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 14 июля 2011 года город Ессентуки Ессентукский городской суд Ставропольского края в составе: председательствующего судьи Хетагуровой М.Э., при секретаре Пилипенко С.П., с участием: представителей главы г. Ессентуки Скоморохина К.Б. по доверенности Круглова В.И., Савченко Д.С, помощника прокурора г. Ессентуки Белоусовой Н.В., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе главы города г. Ессентуки Скоморохина К.Б. о признании незаконным предостережения прокурора г. Ессентуки о недопустимости нарушения закона, УСТАНОВИЛ: *** глава города Ессентуки обратился в суд с жалобой о признании незаконным и отмене предостережения прокурора г. Ессентуки от *** о недопустимости нарушения закона, указав следующее. *** ему было вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона прокурором города Ессентуки Р.Б. Саламовым, которое объявлено ***. Прокурор г. Ессентуки предостерег его о недопустимости нарушения требований законодательных актов и предупредил, что в случае такого нарушения он будет привлечен к административной ответственности по ст.17.7 КоАП РФ. Предостережением установлено, что предоставление земель курортов в собственность незаконно, так как будет осуществлено в нарушение земельного и природоохранного законодательства. Считает, что предостережение прокурора г.Ессентуки вынесено незаконно и подлежит признанию таковым по следующим основаниям. Согласно п.2 ст.22 Федерального Закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре РФ», прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Согласно ст.25.1 того же закона, в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Указанием Генеральной Прокуратуры РФ от 6.07.1999 г. №39/7 регламентировано применение предостережения о недопустимости нарушения закона. Считает, что при вынесении предостережения прокурором г.Ессентуки были нарушены процессуальные нормы, а именно. Предостережение следует применять только при осуществлении надзора за исполнением законности и законностью правовых актов (ч.2 пп.1.1. указания генпрокуратуры от 6.07.1999 г. №39/7 - далее указания). В предостережении указано на незаконность предоставления земли в городе - курорте Ессентуки. Данное положение имеет общий характер и не относится к конкретному земельному участку. Правовые основания предоставления земли в собственность различны и зависят от, прежде всего, разрешенного использования земельного участка. Соответственно различны и процедуры предоставления земельного участка в собственность по разным земельным участкам. С учетом изложенного, можно сделать вывод о том, что в своем предостережении прокурор г.Ессентуки предостерег Главу города Ессентуки о принципиальной невозможности предоставления любого земельного участка в границах города Ессентуки вообще. В случае, если предостережение вынесено при осуществлении надзора за исполнением законности Главой города Р.Б., то оно безосновательно. В *** не появилось ни одного нового законодательного акта и не внесено изменений в существующие, которые каким - либо иным образом регламентировали бы основания и порядок предоставления земельных участков в собственность. Ссылки прокурора г.Ессентуки в предостережении имеются на нормативные правовые акты девяностых и двухтысячных годов, которые действовали и ранее. То есть изменения правовой ситуации, которое послужило бы основанием для вынесения предостережения в апреле 2011 года, по сравнению с ранее действовавшим земельным или природоохранным законодательством не произошло. Основания для предостережения в этой части отсутствуют. Прокурором не производился надзор за законностью правовых актов Главы города Ессентуки в части предоставления земельных участков в собственность, как другое основание для вынесения предостережения. Указание на такие правовые акты Главы города Ессентуки отсутствуют. Второго основания для вынесения предостережения не имеется. Предостережение необходимо объявлять во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность (пп. 1.2. указания). В предостережении содержится указание на повод к нему: «… в ходе проверки исполнения должностными лицами администрации города земельного законодательства, установлено, что администрация города направила для публикации в средствах массовой информации сведения о планируемых к предоставлению гражданам земельных участках…». Данное утверждение не соответствует действительности. Администрация города Ессентуки не направляла информацию для публикации в СМИ о предоставлении земельных участков вообще. Не указано, какое должностное лицо направило такую публикацию, и какое имеет отношение к Главе города Ессентуки это должностное лицо и направление информации для публикации; не указано СМИ; не указаны конкретные земельные участки; не указано предполагаемое право на земельные участки, которые планируются к предоставлению. Изложенное позволяет сделать вывод, что повод к предостережению надуман и не имеет под собой реальной основы. Не указана норма закона, которая может быть нарушена и ответственность за ее нарушение, какой вред может быть нарушен государственным или общественным интересам, или какой вред будет причинен законным правам и свободам граждан (при получении-то земельного участка). При вынесении предостережения необходимо установить, что применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. Предостережение объявлять на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях (п.2, 2.1. указания). Данное положение нарушено грубейшим образом. Никакой проверки сведений не проводилось, объяснений от него не отбиралось. Сигналов, необходимых, как одно из оснований для проверки, не поступало, по крайней мере, ему о них ничего не известно. Жалоб на предоставление земли в собственность от граждан, естественно, не поступало. Таким образом, при наличии вышеуказанных процессуальных нарушений прокурора г.Ессентуки, предостережение уже должно быть признано незаконным. Считает, что при вынесении предостережения прокурором г.Ессентуки были нарушены нормы материального права. Законность и обоснованность предоставления земли в собственность подтверждена и проверена многочисленной судебной практикой. Первое решение суда было в конце *** по делу по иску Казаченко (судья А.В.), в соответствии с которым была признана возможность наличия права собственности граждан на землю в городе Ессентуки. С тех пор на протяжении около 10 лет только одними судами были рассмотрены сотни гражданских дел и вынесены соответствующие решения как о признании права собственности граждан на землю, так и об обязании органов местного самоуправления предоставить землю гражданам в собственность. Все документы, ссылка на которые имеется в предостережении прокурора города Ессентуки, устанавливают лишь особый режим использования земли курорта, а не ограничение оборотоспособности объектов недвижимости - земельных участков в городе Ессентуки. В правоустанавливающих документах города - курорта Ессентуки (постановлении ПРФ от *** ***) нет ни единого слова об ограничении предоставления земли в собственность. Вся земля в городе Ессентуки отнесена к землям населенных пунктов, а не к категории особо охраняемых территорий по данным кадастрового учета. Прокуратура города Ессентуки имела данные обо всех случаях предоставления земли в собственность, так как перечни принимаемых постановлений Главой города Ессентуки направлялись в прокуратуру ежемесячно. Никаких действий не предпринималось. Незаконное предостережение приведет к недополучению доходов бюджета города Ессентуки в 2011 года исчисляемой многомиллионной суммой, чем, безусловно, будут нарушены права и законные интересы, прежде всего жителей города Ессентуки Таким образом, считает, что имеются все основания для признания предостережения незаконным в связи с нарушением прокурором г.Ессентуки и норм материального права. На основании вышеизложенного, в соответствии со ст.254 ГПК РФ, просит суд признать незаконным и отменить предостережение о недопустимости нарушения закона прокурора города Ессентуки Р.Б. Саламова от ***, которое объявлено ему *** с момента принятия. Определением судьи Ессентукского городского суда от *** в принятии жалобы отказано в силу п.1 ч.1 ст. 134 ГПК РФ по тому основанию, что заявление подлежит рассмотрению Арбитражным судом Ставропольского края. Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского края от ***, вынесенным по частной жалобе главы г. Ессентуки, определение Ессентукского городского суда от *** отменено, дело направлено для рассмотрения по существу. В судебное заседание *** глава г. Ессентуки Скоморохин К.Б. не явился, будучи надлежащим образом уведомлен о дате, месте и времени слушания дела, ходатайств об отложении от него не поступало. В судебном заседании полномочные представители главы г. Ессентуки Скоморохина К.Б. - Круглов В.И., Савченко Д.С. поддержали жалобу по изложенным в ней основаниям, Круглов В.И. также пояснил, что все представленные прокурором материалы предостережения свидетельствуют о том, что проверка, предшествующая направлению главе города г. Ессентуки предостережения, проводилась в отношении председателя Комитета по муниципальной собственности г. Ессентуки Писаренко Л.О., а не в отношении главы. Ответы также давала заместитель главы Писаренко Л.О., в том числе о том, принятие нормативных актов о предоставлении земельных участков в собственность находится в компетенции Администрации г. Ессентуки, куда необходимо направлять запросы о предоставлении сведений по принятым постановлениям в части предоставления земельных участков в собственность (письмо *** от ***). В настоящее время, глава города из-за неопределенности предостережения, под угрозой привлечения к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, вынужден вообще прекратить предоставление земли в собственность, чем нарушаются права и законные интересы граждан. Вступившее в законную силу решение Ессентукского городского суда от *** по иску прокурора г. Ессентуки в защиту государственных и общественных интересов, интересов неопределенного круга лиц, муниципального образования города-курорта Ессентуки к администрации г. Ессентуки, Э.В. о признании недействительным постановления администрации г.Ессентуки, признании договора купли-продажи земельного участка недействительной (ничтожной) сделкой, возложении обязанности на ответчика Э.В. возвратить земельный участок муниципальному образованию, признании незаконными действия администрации г. Ессентуки по предоставлению земельного участка в собственность также подтверждает возможность граждан иметь землю в собственности. Иначе как в судебном порядке глава г. Ессентуки не видит способа защитить свои права и законные интересы. На основании изложенного, в соответствии с п.2 ч.1 ст. 247 ГПК РФ, просит признать незаконным предостережение о недопустимости нарушения закона прокурора города Ессентуки Р.Б. Саламова от ***, которое объявлено главе г. Ессентуки Скоморохину К.Б. ***. В судебное заседание *** прокурор г. Ессентуки Саламов Р.Б. не явился, будучи надлежащим образом уведомлен о дате, месте и времени слушания дела, ходатайств об отложении от него не поступало. В судебном заседании помощник прокурора Белоусова Н.В., действующая по поручению прокурора г. Ессентуки, считала предостережение прокурора законным, обосновав свою позицию следующим. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Статьей 54 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» разъяснены наименования прокуроров, содержащихся (в пункте 3 статьи 1, статье 3, пунктах 3 и 4 статьи 4, пунктах 1 и 2 статьи 5, статьях 6, 7 и 10, пункте 1 статьи 22, статьях 25 и 27, пункте 1 статьи 30, статье 31, пункте 1 статьи 33. статье 34, пунктах 1-4 статьи 35, статье 37, пункте 3 статьи 40, пунктах 1 и 5 статьи 40.1, статье 40,4, пункте 3 статьи 40.5, пункте 5 статьи 41, статье 41.1, статье 41.4, статье 42, пункте 3 статьи 43, пункте 2 статьи 43.4, пунктах 2-5 и 7 статьи 44, статье 45, пункте 3 статьи 46, статье 47, пунктах 1, 2, 6, 10 - 12 статьи 48, статье 49 настоящего Федерального закона) - Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции; прокурорские работники - прокуроры, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания). Прокурор, в силу закона наделен в пределах своей компетенции поручить сотруднику прокуратуру выступить от лица прокуратуры в суде иных органах. В данном случае прокурор поручил работнику прокуратуры, имеющему классный чин, поддержать требования предостережения о недопустимости закона. Прокуратурой города на основании обращений депутата Думы СК Сысоева A.M. и поручений прокуратуры края проведены проверки законности предоставления земельных участков в собственность. Проверками установлено, администрацией города передано земельных участков в собственность за 2010 год и за I квартал 2011г.- 1017. Передача земельных участков проведена в нарушение требований действующего законодательства, при отсутствии полномочий у органа местного самоуправления на распоряжение земельными участками. В силу ст. 17 Земельного кодекса РФ в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, право собственности Российской Федерации, на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Указом Президента Российской Федерации от 27.03.1992 N 309 району Кавказских Минеральных вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона федерального значения в границах округа санитарной защиты курорта. Согласно п.2 Постановления Совета Министров РСФСР от 29.10.1986 года № 45 «Об утверждении положений о курортах … г. Ессентуки» курорт включает в себя курортную зону, в которой расположены природные лечебные средства, устройства и сооружения для их использования, санаторно-курортные учреждения и иные объекты. Пунктом 12 положения определено, что границы и режим округа санитарной охраны курорта установлены Постановлением Совмина РСФСР от 09.07.1985 года № 300. В соответствии с ч.6 ст. 2 ФЗ от 14.03ю1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Кроме того, прокуратурой города проведена проверка законности действий администрации города по предоставлению земельных участков ООО «Стройинвест». Установлено, что в *** Комитетом по муниципальной собственности сформированы два участка под индивидуальное жилищное строительство: по ***, в районе центра служебного собаководства площадью *** и в районе *** и ***, *** Сформированные участки постановлением главы города *** от *** и *** от *** предоставлены ООО «*** в аренду, впоследствии договорами купли-продажи *** от *** и *** от *** переданы в собственность. Участки, предоставленные в собственность ООО «*** находятся во второй зоне горно - санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курорта федерального значения, в силу закона ограничены в обороте и отчуждению не подлежат. Поскольку земельные участки размежеваны на участки под ИЖС и по договорам купли-продажи недвижимых объектов переданы ООО «*** в собственность физическим лицам, вопрос о праве аренды на эти участки подлежит разрешению органом местного самоуправления в отношении каждого физического лица. Прокуратурой города внесено *** главе города представление с требованием принять меры к устранению выявленных нарушений законов путем инициирования органом местного самоуправления исковых заявлений в суд по каждой передаче ООО «***» земельных участков в собственность физическим лицам для предоставления этим же физическим лицам земельные участки в аренду. *** заместитель главы администрации председатель комитета по муниципальной собственности г. Ессентуки Писаренко Л.Ю. представила в прокуратуру города ответ, из которого следует, что оснований для выполнения требований изложенных в представлении не имеется. В соответствии с п.1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 07.02.2011) "О прокуратуре Российской Федерации" Предметом надзора органов прокуратуры является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона (ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"). В силу ст. 24 вышеуказанного закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Статья 6 устанавливает требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, которые подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность. Прокурором города *** в отношении заместителя главы администрации г. Ессентуки председателя комитета по муниципальной собственности г. Ессентуки Писаренко Л.Ю. возбуждено дело по ст. 17.7 КоАП РФ об административных правонарушениях за невыполнение требований прокурора. Постановлением мирового судьи производство по делу прекращено. Данное постановление будет опротестовано прокурором. Таким образом, в целях прекращения незаконного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц прокурором объявлено предостережение, которое администрацией исполнено. По сведениям Комитета по муниципальной собственности земельные участки в настоящее время в собственность не передаются. Кроме того, Высший Арбитражный суд определением от *** установил, что согласно пункту 5 статьи 31 Федерального закона от *** N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и статье 1 Федерального закона от *** N 26-ФЗ "О лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" курортом является освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Указом Президента Российской Федерации от *** N 309 району Кавказских Минеральных вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона федерального значения в границах округа санитарной защиты курорта. Согласно пункту 2 Постановления Совета Министров РСФСР от 29.01.1986 N 45 "Об утверждении положений о курортах Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск", п.2 положения, курорт включает в себя курортную зону, в которой расположены природные лечебные средства, устройства и сооружения для их использования, санаторно-курортные учреждения и иные объекты. Пунктом 12 положения определено, что границы и режим округа санитарной охраны курорта установлены Постановлением Совмина РСФСР от 09.07.1985 N 300. В соответствии с частью 6 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Статьей 17 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. Таким образом, у администрации города Ессентуки полномочия по распоряжению земельными участками отсутствуют. Законодательство должно применяться единообразно. На основании изложенного, просит в удовлетворении жалобы главы города г. Ессентуки отказать. Заслушав мнение участвующих в деле лиц, исследовав представленные материалы, суд приходит к убеждению об удовлетворении жалобы главы города г. Ессентуки о признании незаконным предостережения о недопустимости нарушения закона прокурора г. Ессентуки Саламова Р.Б. от ***, объявленное главе г. Ессентуки Скоморохину К.Б. ***, по следующим основаниям. Статьей 183 Конституции РФ предусмотрено, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Согласно ст. 46 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов государственных должностных лиц. Из указанных норм следует, что оспаривание вышеуказанного предостережения должностным лицом производится в порядке главы 25 ГПК РФ, как производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В соответствии со ст. 25.1 Федерального Закона от 17.01.1992 №2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Учитывая данное положение закона, предусматривающее возможность привлечения к ответственности главы г. Ессентуки по ст. 17.7 КоАП РФ, суд считает, что предостережение, как акт прокурорского реагирования, может быть обжаловано в суд должностным лицом, в отношении которого данное предостережение объявлено, поскольку оно ограничивает права органа местного самоуправления - главы г. Ессентуки в осуществлении своих полномочий, следовательно, обращение главы города г. Ессентуки в суд правомерно. В соответствии с п.25 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 10 февраля 2009 года №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять: имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица; соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения. Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия). По делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) согласно части 1 статьи 249 ГПК РФ возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Далее, по смыслу ст. 25.1 ФЗ № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации", сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности). Готовящиеся противоправные деяния могут выражаться в публично высказанном должностным лицом намерении совершить противозаконные действия, могущие ущемить права и свободы граждан и т.д. или в подготовительных действиях, например, в даче распоряжения подчиненным работникам о подготовке проекта правового акта, противоречащего законам, вступление в действие которого приведет к негативным последствиям. Речь может также идти и о бездействии соответствующего должностного лица, обязанного принимать меры по недопущению наступления тех или иных вредных последствий или его халатном отношении к исполнению возложенных на него служебных обязанностей, что также чревато причинением вреда публичному и личному (частному) интересу. Готовящиеся противоправные деяния - это в подавляющем большинстве уже совершенные или совершаемые, но пока еще не представляющие большой общественной опасности правонарушения (нарушения законов), которые не будучи пресеченными, могут перерасти в более опасные нарушения законов, не исключая и преступления. Поэтому основная цель применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц, совершивших либо пытающихся совершить единоличные противоправные действия (бездействие), не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но причинившие либо способные причинить вред гражданам, либо государственным или общественным интересам. Предостережение правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышения их правовых знаний. В тоже время, предостережение, объявленное прокурор не отвечает всем вышеперечисленным требованиям закона. Судом установлено, что проверка именно в отношении главы города г. Ессентуки прокуратурой не проводилась, письменные объяснения у главы города не истребовались, следовательно, и не оценивались прокурором. Факты, на основании которых, было применено спорное предостережение, содержат в себя предположения и неясности, что исключает применении данного акта прокурорского реагирования. В предостережении указано на незаконность предоставления земли в городе - курорте Ессентуки. Однако данное положение имеет общий характер и не относится к конкретному земельному участку по следующим основаниям. Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ. Под оборотоспособностью земельного участка согласно ст. 129 ГК РФ, установившей общее понятие оборотоспособности гражданских прав, следует понимать возможность участка свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если он не изъят из оборота и не ограничен в обороте. Соответственно, ограничением оборотоспособности является законодательно установленное ограничение при отчуждении или переходе земельного участка в порядке указанного выше универсального правопреемства. При этом земельные участки, изъятые из оборота, в соответствии с указанной статьей ГК РФ должны быть прямо указаны в законе, а земельные участки, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом. В соответствии с ч. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также допущение к обороту земельных участков должны быть урегулированы земельным законодательством (ЗК РФ) и иными Федеральными законами. Постановление СМ РСФСР от 09.07.1985 года № 300 определены участки границ трех зон (зона строгого режима, зона ограничений, зона наблюдения). Однако ни в Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. N 14 В разделе восьмом ФЗ № 33 от 14.03.1995 года «Об особо охраняемых природных территориях» (с последующими изменениями и дополнениями ФЗ от 3.12.2001 года № 196-ФЗ, от 29.12.2004 года № 199-ФЗ, от 09.05.2005 года № 45-ФЗ) установлены общие положения лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также режим особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, в виде округа горно-санитарной охраны или округа санитарной охраны. Порядок организации таких округов и особенности их функционирования определяются Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. В ФЗ №26-ФЗ от 23.02.1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (с изменениями и дополнениями от 22.08.2004 года № 122-ФЗ, от 09.05.2005 года №45-ФЗ, от 18.12.2006 года №232- ФЗ, от 29.12.2006 года №258-ФЗ) даются общие понятия курорта, а также округов санитарной (горно-санитарной) охраны как особо охраняемой природной территории с установлением в соответствии с законодательством РФ режимом хозяйствования, природопользования и проживания, а также определены полномочия Правительства РФ на установление границ и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение (ст. 4). В ст. 6 названного закона определены полномочия органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, которые не содержат функций по определению зон, ограниченных в обороте (ст. 6). В силу ст. 16 данного федерального закона в состав округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях, при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящие к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. Изложенные нормы закона также не регулируют земельные отношения, а регулируют отношения, возникающие в связи с использованием и охраной природных лечебных ресурсов, как в пределах особо охраняемых природных территорий, так и расположенных вне их границ. Постановлением Правительства РФ №1425 от 07.12.1996 года (в редакции постановлений Правительства РФ от 20.12.2002 года №909, от 19.07.2006 года №449) утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, разработанное Правительством во исполнение указанных ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об особо охраняемых природных территориях». Указанное положение не регулирует земельные отношения, а лишь определяет порядок организации Правительством РФ округов и особенности режима хозяйствования и природопользования в пределах их территорий. При этом, согласно п. 12 Положения, лишь на территории первой зоны, которая устанавливается для месторождения минеральных вод (скважин, источников месторождения грязи) запрещается проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях. Кроме того, в п. 18 указанного Положения установлено, что границы и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством РФ по совместному представлению органа исполнительной власти субъекта РФ и Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Ст. 8 ЗК РФ предусматривает порядок отнесения земель к категориям, установленным в ст. 7 ЗК РФ, перевода их из одной категории в другую. При этом в ст. 8 ЗК РФ установлено, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. В п. 10 ст. 85 ЗК РФ установлено, что в черте городских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное и иное особо ценное значение. Такие земельные участки используются в соответствии с требованиями, установленными в ст. ст. 94-100 ЗК РФ, а земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры. В ст. 4 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий. В силу положений ст. 14 ФЗ «О государственном земельном кадастре» в ЕГР земель должны содержаться сведения, в том числе, о категории земель и разрешенном использовании земельного участка. Если это категория земель особо охраняемых территорий и объектов, как это установлено в ст. 7 ЗК РФ, эти сведения должны быть указаны в кадастре. Согласно ст. 7 ЗК РФ земли в РФ по целевому назначению включают в себя, в том числе, земли поселений и земли особо-охраняемых территорий и объектов, которые используются в соответствии с установленным для них назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного пользования в соответствии с зонированием территорий. В силу ст.ст. 94-96 ЗК РФ к землям особо-охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, оздоровительное и иное ценное значение, в том числе земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного пользования и оборота, для которых установлен особый правовой режим. Однако земли города курорта Ессентуки из оборота не изъяты и особый правовой режим для них в установленном законом порядке не установлен. Далее, в предостережении содержится указание на повод к нему: «… в ходе проверки исполнения должностными лицами администрации города земельного законодательства, установлено, что администрация города направила для публикации в средствах массовой информации сведения о планируемых к предоставлению гражданам земельных участках…». Однако ни материалы, представленные прокурором, ни объяснения помощника прокурора г. Ессентуки не свидетельствуют о том, что данное утверждение соответствует действительности. Прокурором не представлены в суд сведения о том, что Администрация города Ессентуки направляла информацию для публикации в СМИ о предоставлении земельных участков, а также о том, какое должностное лицо направило такую публикацию, и какое имеет отношение к Главе города Ессентуки это должностное лицо и направление информации для публикации; не указано СМИ; не указаны конкретные земельные участки; не указано предполагаемое право на земельные участки, которые планируются к предоставлению. На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд РЕШИЛ: Признать незаконным предостережение о недопустимости нарушения закона прокурора города Ессентуки Саламова Р.Б. от ***, объявленное *** главе города Ессентуки Скоморохину К.Б. Решение может быть обжаловано в Ставропольский краевой суд через Ессентукский городской суд в течение десяти дней со дня изготовления мотивированного решения в окончательной форме. Мотивированное решение изготовлено 19 июля 2011 года. Председательствующий М.Э. Хетагурова
Предостережение должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения. Собираются также другие доказательства их виновности (объяснения других лиц, справки, жалобы, заявления).
Однако очевидно, что эти сведения в любом случае должны быть реальными, объективными и достоверно установленными. По смыслу закона содержанием этих сведений является информация о "готовящихся" противоправных деяниях. Совершенно очевидно, что эта информация должна содержать характеристику каких-то действий (бездействия), поведения соответствующего должностного лица, продолжение которых повлечет нарушение закона. Если же очевидных признаков правонарушений в деянии должностных лиц нет, то обоснованность предостережения может вызывать определенные сомнения. Поэтому, исходя из смысла ст. 25.1, следует полагать, что данный акт прокурорского реагирования может и должен применяться в тех случаях, когда у прокурора имеется объективная информация о реальной возможности совершения должностным лицом правонарушения, представляющего значительную общественную опасность, то есть способное причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, юридическим лицам, обществу и государству.
«О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск,
расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах», ни в Постановлении СМ РСФСР ни 09.07.1985 года не регулируются земельные отношения, вопросы ограничения оборота земельных участков и передачи их в частную собственность.