РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 17 февраля 2012 года город Ессентуки Ессентукский городской суд Ставропольского края в составе: председательствующего судьи Хетагуровой М.Э. при секретаре Пилипенко С.П., с участием: представителя исполняющего обязанности главы г. Ессентуки Михотина В.В. по доверенности Савченко Д.С., старшего помощника прокурора г. Ессентуки Мережко Ю.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе исполняющего обязанности главы города г. Ессентуки Михотина В.В. о признании незаконным предостережения исполняющего обязанности прокурора г. Ессентуки Акопяна В.А. о недопустимости нарушения закона, УСТАНОВИЛ: *** и.о. главы города Ессентуки обратился в суд с жалобой о признании незаконным и отмене предостережения и.о. прокурора г. Ессентуки от *** о недопустимости нарушения закона, указав следующее. *** и.о. прокурора г. Ессентуки Акопян В.А. в отношении и.о. главы города Ессентуки Михотина В.В. вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона. Прокурор города Ессентуки предостерег Главу города Ессентуки о недопустимости нарушения требований законодательных актов и предупредил, что в случае такого нарушения будут приняты меры по привлечению к установленной законом ответственности. Предостережением установлено, что предоставление в собственность земель курортов на всей территории города Ессентуки незаконно, так как будет осуществлено в нарушение земельного и природоохранного законодательства. Считает, что вышеуказанное предостережение и.о. прокурора г. Ессентуки вынесено незаконно и подлежит признанию таковым по следующим основаниям. Указанием Генеральной Прокуратуры РФ от *** *** (далее Указание) регламентировано применение предостережения о недопустимости нарушения закона, а так же утверждена форма предостережения. Обжалуемое предостережение вынесено как с нарушением регламента, так и формы утвержденной вышеназванным Указанием, а именно: Пункт 2 Указания гласит о том, что применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. Пунктом 2.1. Указания установлено, что предостережение объявляется на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях. В соответствии с п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Федерального Закона от *** *** «О прокуратуреРФ» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, а также на основании поступивших в органы прокуратуры материалов и обращений, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, требующих принятия мер прокурором. Утвержденная форма предостережения содержит именно такую строку, куда вписывается основание проведенной проверки, по результатам которой выносится предостережение. Однако прокурором города не соблюдена форма предостережения и вышеуказанные требования закона, применяемые к проведению проверок. В описательной части обжалуемого предостережения указано, что «В ходе проверки установлено, что за период с *** по *** в собственность граждан и юридических лиц предоставлено 267 земельных участков». Согласно п. 1.2. Указания основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Прокурору города Ессентуки хорошо известно о том, что *** Главе города Ессентуки было объявлено аналогичное предостережение о недопустимости нарушения закона, в виде запрета предоставления в собственность земель курортов на всей территории города Ессентуки. Данное предостережение решением Ессентукского городского суда от *** было признано незаконным. Впоследствии кассационная жалоба прокурора на данное решение судом кассационной инстанции *** была оставлена без удовлетворения, а решение Ессентукского городского суда оставлено в силе. Глава города Ессентуки не мог осуществлять свои полномочия по предоставлению в собственность земельных участков на территории города Ессентуки в период действия предостережения с *** по ***, из чего следует что прокурором города в обжалуемом предостережении, в нарушении п. 1.2. Указания, указаны недостоверные сведения. Кроме того, в той же описательной части предостережения прокурор ссылается на ст.ст. 9, 36 Конституции РФ, а также приводит два из основных принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 Земельного кодекса РФ, согласно которым, принцип приоритета охраны земли является важнейшим компонентом окружающей среды и средства Прокурор города предостерег главу города от того, что предоставление земли в собственность будет являться нарушением норм земельного и природоохранного законодательства, а не от изменения целевого назначения земель, как указано им в описательной части предостережения. При этом в предостережение не сказано о том, каким образом взаимосвязано целевое назначение земельного участка и его статус (собственность или аренда), т.е. чем отличается соблюдение норм природоохранного и земельного законодательства на земельных участках, находящихся в собственности или аренде, в то время как законодательство одинаково распространяется и действует в отношении таких земельных участков независимо от их статуса. В предостережении указано на незаконность предоставления земли в городе-курорте Ессентуки. Данное положение имеет общий характер и не относится к конкретному земельному участку. Правовые основания предоставления земли в собственность различны и зависят прежде всего от разрешенного использования земельного участка. Соответственно различны и процедуры предоставления земельного участка в собственность по разным земельным участкам. В своем предостережении прокурор г. Ессентуки предостерег Главу города Ессентуки о принципиальной невозможности предоставления любого земельного участка в границах города Ессентуки вообще. В случае, если предостережение вынесено при осуществлении надзора за исполнением законности Главой города Ессентуки, то оно безосновательно. В 2010-2011г. не появилось ни одного нового законодательного акта и не внесено изменений в существующие, которые каким - либо иным образом регламентировали бы основания и порядок предоставления земельных участков в собственность. Ссылки прокурора г. Ессентуки в предостережении имеются на нормативные правовые акты девяностых и двухтысячных годов, которые действовали и ранее. То есть изменения правовой ситуации, которое послужило бы основанием для вынесения предостережения в ноябре 2011 года, по сравнению с ранее действовавшим земельным или природоохранным законодательством, не произошло. Основания для предостережения в этой части отсутствуют. Прокурором не производился надзор за законностью правовых актов Главы города Ессентуки в части предоставления земельных участков в собственность, как другое основание для вынесения предостережения. Указание на такие правовые акты Главы города Ессентуки отсутствуют. Второго основания для вынесения предостережения не имеется. Частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В соответствии со ст. 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статьей 7 Земельного кодекса РФ определен состав земель в Российской Федерации, согласно которому земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и На основании ст. 83 Земельного кодекса РФ, к землям населенных пунктов относятся земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Земли населенных пунктов отделены чертой от земель других категорий. Ссылки Прокурора города Ессентуки на ст. 32 ФЗ от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ необоснованны, поскольку, данная законодательная норма устанавливает лишь общий порядок режима особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и предусматривает запрет (ограничение) в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов лишь деятельности, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов. Согласно ст.ст. 94-96 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, оздоровительное и иное значение, в том числе земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных: органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного пользования и оборота, и для которых установлен особый правовой режим. Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий" установлено, что государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения. Кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов. Как видно из перечисленных норм права, подтверждением отнесения земельных участков к землям особо охраняемых природных территорий могут быть только данные государственного кадастра. Выводы прокурора города о том, что в связи с установлением округов горно-санитарной охраны на территории города Ессентуки, земельные участки относятся к особо охраняемых природным территориям несостоятельны. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" определяет, что округ санитарной (горно-санитарной) охраны- особо охраняемая природная территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района). В соответствии со ст. 16 указанного Федерального закона природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зонызапрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зонызапрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зонывводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Согласно Положению об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно- оздоровительных местностей и курортов федерального значения (утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425) режим второйзоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе: строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта, строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, строительство транзитных автомобильных дорог, размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод, строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации, размещение кладбищ и скотомогильников, устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод, складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов, массовый прогон и выпас скота (кроме пастбищ, обеспечивающих организацию кумысолечения), использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов, сброс сточных и дренажных вод в водные объекты ( за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски), а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов, вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения. Из вышеизложенных норм права можно сделать вывод, что установление округа горно-санитарной охраныявляется лишь ограничением в использовании земельного участка, а не ограничением к распоряжению им и приобретении его в собственность. Законность и обоснованность предоставления земли в собственность подтверждена и проверена многочисленной судебной практикой. Первое решение суда было в конце *** по делу по иску К. (судья А.В.), в соответствии с которым была признана возможность наличия права собственности граждан на землю в городе Ессентуки. С тех пор на протяжении около 10 лет только одними судами были рассмотрены сотни гражданских дел и вынесены соответствующие решения как о признании права собственности граждан на землю, так и об обязании органов местного самоуправления предоставить землю гражданам в собственность. Прокуратура города Ессентуки имела данные обо всех случаях предоставления земли в собственность, так как перечни принимаемых постановлений направлялись в прокуратуру ежемесячно. Никаких действий не предпринималось. Незаконное предостережение приведет к недополучению доходов бюджета города Ессентуки, исчисляемой многомиллионной суммой, чем, безусловно, будут нарушены права и законные интересы прежде всего жителей города Ессентуки. Предостережение прокурора города от *** вынесено в отношении исполняющего обязанности главы администрации города Ессентуки В.В. Михотина. Согласно ст. 27 Устава муниципального образования городского округа города-курорта Ессентуки структуру органов местного самоуправления городского округа город-курорт Ессентуки составляют органы местного самоуправления городского округа, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных переданных им государственных полномочий: представительный орган городского округа - Совет города - представительный орган городского округа город-курорт Ессентуки; высшее должностное лицо городского округа - Глава городского округа город-курорт В силу ст. 38 Устава Глава города является высшим должностным лицом городского округа город-курорт Ессентуки и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как видно из указанных норм, в городе Ессентуки отсутствует должность - Глава администрации города Ессентуки. На основании вышеизложенного, просит суд признать незаконным и отменить предостережение о недопустимости нарушения закона и.о. прокурора города Ессентуки В.А. Акопяна от ***, объявленное и.о. главы города Ессентуки Михотину В.В. В судебное заседание *** и.о. главы г. Ессентуки Михотин В.В. не явился, будучи надлежащим образом уведомлен о дате, месте и времени слушания дела, ходатайств об отложении от него не поступало. В судебном заседании полномочный представитель и.о. главы г. Ессентуки Михотина В.В. - Савченко Д.С. поддержал жалобу по изложенным в ней основаниям, настаивал на ее удовлетоврении. В судебное заседание *** прокурор г. Ессентуки Саламов Р.Б. не явился, будучи надлежащим образом уведомлен о дате, месте и времени слушания дела, ходатайств об отложении от него не поступало. В судебном заседании помощник прокурора Мережко Ю.Н., действующий по поручению прокурора г. Ессентуки, считал предостережение и.о. прокурора законным, обосновав свою позицию следующим. В жалобе представитель по доверенности Савченко Д.С. указывает, что предостережение вынесено с нарушением требований п.п. 2, 2.1 Указания Генерального прокурора РФ от *** *** «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» (далее Указание Генерального прокурора РФ ***). Данные доводы надуманны. Так, в суд представлены материалы проверки, проведенной во исполнение контрольного задания прокуратуры Ставропольского края от *** ***, в которых содержатся объяснения и.о. главы города Михотина В.В., копии постановлений администрации горда о предоставлении земельных участков в собственность физических и юридических лиц, информация Комитета по муниципальной собственности администрации города Ессентуки о планируемом предоставлении земельных участков в собственность. Таким образом, прокурором города полностью соблюдены требования Указания Генерального прокурора РФ ***, а именно проведена проверка по информации о готовящихся противоправных деяниях, у должностного лица отобраны объяснения. Доводы заявителя о нарушении требований п. 2 ст. 21 и п.2 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и несоблюдении формы предостережения, также надуманны и не соответствуют фактическим обстоятельствам, поскольку основанием для объявления предостережения послужили материалы проверки земельного законодательства, что нашло свое отражение и в самом предостережении. В жалобе также указано, что в период с *** по *** главой города не могли предоставляться земельные участки в собственность, поскольку действовало ранее объявленное предостережение, прокурором же в предостережении указано, что за период с *** по *** предоставлено в собственность *** земельных участков, то есть в нарушение п. 1.2 Указания Генерального прокурора РФ *** указаны недостоверные данные. Данный довод также надуманный, поскольку прокурором в предостережении указан период, за который проводилась проверка и конкретное количество земельных участков, предоставленных в собственность в этот период, при этом прокурор не разбивал проверяемый период на разные временные отрезки. Доводы о необоснованности предостережения не основаны на законе. Так, согласно ст. 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Земельным кодексом Российской Федерации (далее ЗК РФ) в числе основных принципов земельного законодательства установлен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых природных территорий, согласно которому изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (пп. 2, 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Согласно ч. 2 ст. 15 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. В соответствии с ч. 5 ст. 27 ЗК РФ к земельным участкам, находящимся в государственной и муниципальной собственности и ограниченным в обороте, отнесены, в том числе, участки в пределах особо охраняемых природных территорий. Частью 2 статьи 27 ЗК РФ установлено, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность. Согласно ч. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» земельные участки в составе земель особо охраняемых природных территорий не подлежат приватизации. Таким образом, земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий не подлежат передаче в частную собственность в силу закона. В соответствии с ч. 1 ст. 96 ЗК РФ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. Согласно ч. 3 ст. 96 ЗК РФ использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. В силу ч. 5 ст. 31 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее Закон № 33-ФЗ) и ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно оздоровительных местностях и курортах» (далее Закон № 26- ФЗ) освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территории, располагающая природными лечебными, ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, является курортом. В соответствии с ч. 7 ст. 2, ч. 4 ст. 31, ч.ч. 2,3 ст. 32 Закона № 33-ФЗ, ст. 1, ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 16 Закона № 26-ФЗ территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта. Границы оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 17.01.2006 № 14 (далее Постановление № 14) город Ессентуки признан курортом федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены Постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 № 300 «Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае». Согласно п. 15 Положения о курорте федерального значения Ессентуки, утвержденного Постановлением № 14, земли, водные объекты, леса и парки в пределах территории курорта Ессентуки имеют ограниченный режим пользования, обусловленный требованиями режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Таким образом, в случае предоставления земельных участков, расположенных на территории города-курорта Ессентуки, будут нарушены вышеуказанные нормы закона и права неопределенного круга лиц. Аналогичная позиция отражена и в информационном письме председателя Ставропольского краевого суда А.Ю. Указывая в жалобе на ограничения земельных участков по зоне округа санитарной защиты только в их использовании, заявитель игнорирует положения ч. 2 ст. 27 ЗК РФ, согласно которой земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность. В жалобе заявитель также указывает, что предостережение объявлено и.о. главы администрации города Ессентуки, однако в Уставе муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки (далее Устав) такой должности нет. Данный довод не основан на законе и не соответствует действительности. Так, согласно ч. 2 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главой местной администрации является глава муниципального образования. Согласно п. 6 ст. 38 Устава глава города возглавляет Администрацию города на принципе единоначалия. В соответствии с п.п. 9 п. 1 ст. 43 Устава к полномочиям администрации города отнесено предоставление и изъятие в установленном порядке земельных участков в границах городского округа в соответствии с действующим законодательством Таким образом, глава города Ессентуки и глава администрации города Ессентуки является одним и тем же лицом и предостережение объявлено надлежащему должностному лицу. На основании изложенного, просит в удовлетворении жалобы и.о. главы города г. Ессентуки отказать. Заслушав мнение участвующих в деле лиц, исследовав представленные материалы, суд приходит к убеждению об удовлетворении жалобы и.о. главы города Ессентуки о признании незаконным предостережения о недопустимости нарушения закона и.о. прокурора г. Ессентуки Акопяна В.А. от ***, объявленное и.о. главе г. Ессентуки Михотину В.В. ***, по следующим основаниям. Статьей 183 Конституции РФ предусмотрено, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Согласно ст. 46 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов государственных должностных лиц. Из указанных норм следует, что оспаривание вышеуказанного предостережения должностным лицом производится в порядке главы 25 ГПК РФ, как производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В соответствии со ст. 25.1 Федерального Закона от 17.01.1992 №2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Учитывая данное положение закона, предусматривающее возможность привлечения к установленной законом ответственности исполняющего обязанности главы г. Ессентуки, суд считает, что предостережение, как акт прокурорского реагирования, может быть обжаловано в суд должностным лицом, в отношении которого данное предостережение объявлено, поскольку оно ограничивает права органа местного самоуправления - исполняющего обязанности главы г. Ессентуки в осуществлении своих полномочий, следовательно, его обращение в суд правомерно. В соответствии с п.25 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 10 февраля 2009 года №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять: имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица; соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения. Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия). По делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) согласно части 1 статьи 249 ГПК РФ возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Далее, по смыслу ст. 25.1 ФЗ № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации", сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности). Готовящиеся противоправные деяния могут выражаться в публично высказанном должностным лицом намерении совершить противозаконные действия, могущие ущемить права и свободы граждан и т.д. или в подготовительных действиях, например, в даче распоряжения подчиненным работникам о подготовке проекта правового акта, противоречащего законам, вступление в действие которого приведет к негативным последствиям. Речь может также идти и о бездействии соответствующего должностного лица, обязанного принимать меры по недопущению наступления тех или иных вредных последствий или его халатном отношении к исполнению возложенных на него служебных обязанностей, что также чревато причинением вреда публичному и личному (частному) интересу. Готовящиеся противоправные деяния - это в подавляющем большинстве уже совершенные или совершаемые, но пока еще не представляющие большой общественной опасности правонарушения (нарушения законов), которые, не будучи пресеченными, могут перерасти в более опасные нарушения законов, не исключая и преступления. Поэтому основная цель применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц, совершивших либо пытающихся совершить единоличные противоправные действия (бездействие), не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но причинившие либо способные причинить вред гражданам, либо государственным или общественным интересам. Предостережение правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышения их правовых знаний. В тоже время, предостережение, объявленное исполняющим обязанности прокурора г. Ессентуки Акопяном В.А., не отвечает всем вышеперечисленным требованиям закона. Факты, на основании которых, было применено спорное предостережение, содержат в себе предположения и неясности, что исключает применение данного акта прокурорского реагирования, в связи со следующим. Согласно ст. 38 Устава муниципального образования городского округа города-курорта Ессентуки, принятого Советом города Ессентуки *** (с последующими изменениями и дополнениями), глава города является высшим должностным лицом городского округа город-курорт Ессентуки и наделяется настоящим уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п.1). Глава города возглавляет Администрацию города на принципе единоначалия (п.6). Глава города в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и Совету города в порядке, установленном законами Российской Федерации, Ставропольского края, настоящим Уставом (п.12). В соответствии с п.п. 2 п. 26 Устава в период отсутствия Главы города или невозможности исполнения им своих обязанностей полномочия Главы города - руководителя Администрации города выполняет в полном объеме первый заместитель или заместитель главы города - руководителя администрации на основании распоряжения первого заместителя главы города - руководителя администрации о возложении исполнения обязанностей. В силу пп.9 п.1 ст. 43 Устава к полномочиям Администрации, в том числе, относится предоставление и изъятие в установленном порядке земельных участков в границах городского округа в соответствии с действующим законодательством. *** Советом города-курорта Ессентуки Ставропольского края принято решение *** «Об утверждении Положения о некоторых вопросах регулирования земельных отношений в городе Ессентуки». Пункты 2.1, 2,2, 2,3 указанного Положения устанавливают требования к размерам земельных участков, предоставляемых в собственность, пункты 3,1, 3.4, п.п. 3.5.1, п.п. 3, п. 3.5.2, 3.8, 3.9 данного Положения устанавливают порядок приобретения земельных участков в собственность для целей, не связанных со строительством. Следовательно, указанные положения предусматривают передачу земельных участков в собственность в пределах города-курорта Ессентуки, на момент вынесения предостережения незаконными не признаны. Исполняющий обязанности главы города-курорта Ессентуки Михотин В.В., предоставляя земельные участки в собственность, действовал в пределах предоставленных ему полномочий в соответствии с Положением о некоторых вопросах регулирования земельных отношений в городе Ессентуки, принятым решением Советом города-курорта Ессентуки Ставропольского края. Вместе с тем, суд учитывает, что *** Главе города Ессентуки было объявлено аналогичное предостережение о недопустимости нарушения закона в виде запрета на предоставление в собственность земель курортов на всей территории города Ессентуки. Данное предостережение решением Ессентукского городского суда от ***, оставленным без изменения *** кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского края, признано незаконным. Таким образом, в судебном заседании установлено, что глава города Ессентуки в период с *** по ***, то есть до признания в судебном порядке предостережения незаконным, не осуществлял свои полномочия по предоставлению в собственность земельных участков на территории города Ессентуки. Обязательность судебного постановления не лишала права прокурора вынести законное предостережение до ***, прекратив тем самым противоправное, по его мнению, осуществление передачи земельных участков в собственность. На основании изложенного, суд приходит к выводу об отсутствии законных оснований для вынесения и.о. прокурора г. Ессентуки оспариваемого предостережения, ввиду преждевременности его вывода о наличии данных, свидетельствующих о нарушении требований действующего законодательства. Руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд РЕШИЛ: Признать незаконным предостережение о недопустимости нарушения закона исполняющего обязанности прокурора города Ессентуки Акопяна В.А. от ***, объявленное *** исполняющему обязанности главы города Ессентуки Михотину В.В. Решение может быть обжаловано в Ставропольский краевой суд через Ессентукский городской суд в течение десяти дней со дня изготовления мотивированного решения в окончательной форме. Мотивированное решение изготовлено 22 февраля 2012 года. Председательствующий М.Э. Хетагурова
производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому, изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.
земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса.
минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства.
Ессентуки; исполнительно-распорядительный орган городского округа - Администрация городского округа город-курорт Ессентуки, возглавляемая Главой города.
Предостережение должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения. Собираются также другие доказательства их виновности (объяснения других лиц, справки, жалобы, заявления).
Однако очевидно, что эти сведения в любом случае должны быть реальными, объективными и достоверно установленными. По смыслу закона содержанием этих сведений является информация о "готовящихся" противоправных деяниях. Совершенно очевидно, что эта информация должна содержать характеристику каких-то действий (бездействия), поведения соответствующего должностного лица, продолжение которых повлечет нарушение закона. Если же очевидных признаков правонарушений в деянии должностных лиц нет, то обоснованность предостережения может вызывать определенные сомнения. Поэтому, исходя из смысла ст. 25.1, следует полагать, что данный акт прокурорского реагирования может и должен применяться в тех случаях, когда у прокурора имеется объективная информация о реальной возможности совершения должностным лицом правонарушения, представляющего значительную общественную опасность, то есть способное причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, юридическим лицам, обществу и государству.