Дело № 2-1513/11
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РОССИИ)
25 июля 2011 года г. Елизово, Камчатского края
Елизовский районный суд Камчатского края в составе:
председательствующего судьи Полозовой А.А.,
при секретаре Мащенко С.В.,
с участием:
представителя Елизовского городского прокурора ФИО3,
представителя Собрания депутатов Елизовского городского поселения ФИО2,
представителя главы Елизовского городского поселения ФИО4,
рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Елизовского городского прокурора о признании недействующим с ДД.ММ.ГГГГ абзаца 6 пункта 5.11.2 муниципального нормативного правового акта «Правила благоустройства и содержания территории в городе Елизово», принятого решением Собрания депутатов Елизовского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ №,
У С Т А Н О В И Л:
Елизовский городской прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующим с ДД.ММ.ГГГГ абзаца 6 пункта 5.11.2 муниципального нормативного правового акта «Правила благоустройства и содержания территории в городе Елизово», принятого решением Собрания депутатов Елизовского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ №. В обоснование заявленных требований прокурор указывает, что Решением Собрания депутатов Елизовского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ № принят муниципальный нормативный правовой акт «Правила благоустройства и содержания территории в городе Елизово» (далее - Правила благоустройства), который официально опубликован в информационном бюллетене «Мой город» от ДД.ММ.ГГГГ №. В результате проведенной Елизовской городской прокуратурой проверки установлено, что согласно абзацу 6 пункта 5.11.2 Правил благоустройства для проведения работ по сбору и удалению отходов юридические и физические лица обязаны заключать договоры на вывоз твердых бытовых отходов со специализированными организациями. Вместе с тем, отношения в сфере заключения, изменения, расторжения договоров являются гражданско-правовыми и регулируются нормами гражданского законодательства. Частью 1 статьи 421 Гражданского кодекса РФ закреплен принцип свободы договора, в соответствии с которым граждане и юридические лица свободны при заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом РФ, законом или добровольно принятым обязательством. При таких обстоятельствах гражданским законодательством не предусмотрена обязанность граждан и хозяйствующих субъектов заключать договоры по вывозу отходов. В связи с этим, договоры на вывоз твердых бытовых отходов заключаются в силу прямого предписания нормативного правового акта, а не в связи со свободным волеизъявлением сторон. Абзац 6 пункта 5.11.2 Правил благоустройства в указанной части носит императивный характер, в связи с чем, не соответствует принципу свободы договора, предусмотренному статьей 421 Гражданского кодекса РФ, нарушает права и законные интересы граждан, а также юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на указанных лиц обязанность заключить договор на вывоз твердых бытовых отходов со специализированным предприятием.
В судебном заседании представитель Елизовского городского прокурора ФИО3 уточнил заявленные требования, просил признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 6 пункта 5.11.2 муниципального нормативного правового акта «Правила благоустройства и содержания территории в городе Елизово», принятого решением Собрания депутатов Елизовского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ №, поскольку оспариваемое положение нормативного правового акта применялось до вынесения решения суда, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций. Уточненные требования поддержал по основаниям, указанным в заявлении. Дополнительно суду пояснил, что требования об обязании физических и юридических лиц заключать договоры на вывоз ТБО в обязательном порядке нормами Гражданского кодекса РФ либо иными нормативными правовыми актами, как федерального, так и регионального значения, не предусмотрены. Полагал, что представителем Собрания депутатов Елизовского городского поселения, указывающим в своих возражениях на общие положения санитарно-эпидемиологического законодательства, которые определяют необходимость надлежащего исполнения законодательства в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами, и предусматривают различные виды правовой ответственности за нарушение законодательства в этой сфере, не приведены правовые нормы, устанавливающие обязательность требований для юридических и физических лиц о заключении гражданско-правовых договоров на вывоз ТБО со специализированными организациями.
Представитель Собрания депутатов Елизовского городского поселения ФИО2 в судебном заседании с требованиями прокурора не согласился, полагая, что оспариваемое положение Правил благоустройства не противоречит абзацу 2 статьи 421 Гражданского кодекса РФ, поскольку такая обязанность предусмотрена законом. Статьей 51 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон «Об охране окружающей среды») предусмотрены требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезжириванию, транспортировке, хранению и захоронению), условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулируются законодательством РФ. Статьей 22 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 52-ФЗ «О санитарно-эпидимиологическом благополучии населения» (далее - Федеральный закон «О санитарно-эпидимиологическом благополучии населения») также предусмотрены требования к сбору, использованию, обезжириванию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления. Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон «Об отходах производства и потребления») предусмотрено лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезжириванию, транспортировке, размещению отходов. Согласно ст. 28 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» за ненадлежащее исполнение законодательства РФ в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами, предусмотрена дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность. Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») установлено, что к вопросам местного значения поселения относятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (подпункт 18 пункта 1 статьи 14), следовательно, оспариваемое положение Правил благоустройства принято Собранием депутатов Елизовского городского поселения в пределах предоставленных ему полномочий и в установленном законом порядке. В соответствии со статьей 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Согласно статье 11 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека. Пунктом 14.1 Санитарно-эпидемиологических требований к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов, утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от ДД.ММ.ГГГГ №, установлено, что руководитель организации торговли обеспечивает своевременный вывоз мусора. Согласно подпункту 3.7.1. Постановления Госстроя от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» организации по обслуживанию жилищного фонда обязаны, в том числе, обеспечивать своевременную уборку территории и систематическое наблюдение за ее санитарным состоянием; организацию вывоза отходов и контроль за выполнением графика удаления отходов. Пунктом 1.4 СанПиН 42-128-4690-88 от ДД.ММ.ГГГГ «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» установлено, что организация планово-регулярной системы и режим удаления бытовых отходов определяются на основании решений исполкомов городских СНД (органов местного самоуправления), планово-регулярная или заявочная система очистки осуществляется предприятием системы Минжилкомхоза, очистка производится по договорам-графикам. Исходя из вышеизложенного, обязанность соблюдать экологические, санитарные и иные требования в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека возложена на все хозяйствующие субъекты, в связи с чем, они обязаны осуществить удаление ТБО, что возможно сделать только по договорам, заключенным со специализированной организацией, осуществляющей вывоз ТБО на основании лицензии. Как следует из справки № от ДД.ММ.ГГГГ, на территории Елизовского городского поселения до настоящего времени сбором, вывозом, утилизацией и переработкой ТБО занимается единственное специализированное предприятие ОАО «Елизовское межотраслевое коммунальное хозяйство», которое имеет в своем распоряжении специализированную технику и лицензию на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Кроме того, представитель Собрания депутатов Елизовского городского поселения ссылался на аналогичную позицию судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данному вопросу.
Представитель главы Елизовского городского поселения ФИО4 в судебном заседании возражала против удовлетворения требований прокурора по основаниям, аналогичным изложенным представителем Собрания депутатов Елизовского городского поселения. Считала, что на основании оспариваемого положения в Елизовском городском поселении поддерживается чистота, и его исключение может привести к неблагоприятному состоянию территории. Указала на то, что оспариваемое положение нормативного правового акта применялось до вынесения решения суда, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.
Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 15 Конституции РФ органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
Частью 4 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону нормативного правового акта.
Решением Собрания депутатов Елизовского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ № принят муниципальный нормативный правовой акт «Правила благоустройства и содержания территории в городе Елизово» (далее - Правила благоустройства), который опубликован в официальном печатном издании администрации Елизовского городского поселения «Мой город» от ДД.ММ.ГГГГ № (л.д. 58-84, 111-120).
В соответствии с пунктом 5.11.2 Правил благоустройства организацию сбора и удаления отходов обеспечивают:
- с контейнерных площадок в районе жилой застройки и из контейнеров-накопителей мусопроводов – организации по обслуживанию жилищного фонда, владельцы индивидуальных жилых домов, балансодержатели жилых и административных зданий и (или) строений, объектов социальной сферы;
- на территории комплексов объектов мелкорозничной торговли (мини-рынки, торговые комплексы площадью 50 кв.м.) – пользователи земельного участка, предоставленного под комплекс объектов мелкорозничной торговли;
- из садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, гаражно-строительных кооперативов – председатели соответствующих кооперативов;
- со строительных площадок – подрядчик либо заказчик строительных работ.
Для проведения работ по сбору и удалению отходов указанные юридические и физические лица обязаны заключать договоры на вывоз ТБО со специализированными организациями.
Вместе с тем, в соответствии со статьей 154 Гражданского кодекса РФ для заключения договора необходимо выражение согласованной воли двух сторон.
Как следует из части 1 статьи 421 Гражданского кодекса РФ, граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.
Согласно части 1 статьи 426 Гражданского кодекса РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится.
Частью 3 этой же статьи устанавливает, что при необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора применяются положения, предусмотренные частью 4 статьи 445 Гражданского кодекса РФ, что если сторона, для которой в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.
Исходя из системного анализа частей 1 и 3 статьи 426, части 4 статьи 445 Гражданского кодекса РФ следует, что обратиться за понуждением к заключению публичного договора может только контрагент обязанной стороны, тогда как потребитель понуждаться к заключению публичного договора не вправе.
Нормами Гражданского кодекса РФ не предусмотрена обязанность юридических и физических лиц по заключению договора на вывоз твердых бытовых отходов.
Кроме того, Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» и иными нормами федерального законодательства в области охраны окружающей среды и здоровья человека обязанность юридических и физических лиц по заключению таких договоров также не установлена.
Между тем, как видно из содержания абзаца 6 пункта 5.11.2 Правил благоустройства, в нем орган местного самоуправления в императивной форме обязывает указанных в данном пункте юридических и физических лиц для проведения работ по сбору и удалению отходов заключать договоры на вывоз ТБО со специализированными организациями.
Закрепление указанной нормы в правовом акте органа местного самоуправления произведено с превышением полномочий, поскольку согласно части 1 статьи 2 Гражданского кодекса РФ правоотношения в части договорных и иных обязательств являются предметом регулирования гражданского законодательства, которое, в свою очередь, согласно пункту «О» статьи 71 Конституции РФ относится к ведению Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения. Пунктом 1 статьи 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» также предусмотрено, что организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами.
Однако указанные нормы Закона не предоставляют органам местного самоуправления права издавать нормативные правовые акты в этой области, противоречащие действующему законодательству.
Действительно, в соответствии с требованиями статьи 11 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны, в том числе, соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека;
Статьей 11 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривается обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.
Аналогичные правила предусмотрены для граждан в статье 10 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Указанные требования обеспечены положениями статьи 28 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», предусматривающими, что за ненадлежащее исполнение законодательства РФ в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами предусмотрена дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность.
Вместе с тем, названными правовыми нормами обязанность юридических и физических лиц по заключению договоров на вывоз твердых бытовых отходов со специализированными организациями не установлена, тогда как предусмотрена обязанность соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Таким образом, факт не заключения договора на вывоз твердых бытовых отходов сам по себе не свидетельствует о нарушении организацией-природопользователем либо гражданином экологических, санитарных и иных требований природоохранного законодательства, в случае же неисполнения ими обязанности по вывозу твердых бытовых отходов (скопление мусора) указанные лица могут быть привлечены к ответственности.
На основании части 4 статьи 426 Гражданского кодекса РФ постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № утверждены Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов.
В соответствии с пунктом 7 указанных Правил заказ на услуги по вывозу бытовых отходов оформляется в письменной форме путем составления документа (договор, квитанция, талон и т.п.), в котором должны содержаться сведения об исполнителе, ФИО и адрес потребителя, наименование услуг, сроки, цена, порядок их оплаты и другие условия. Копия документа в обязательном порядке выдается потребителю.
На основании изложенного, потребители вправе заключать договоры с организациями, имеющими право на выполнение работ по вывозу и утилизация бытовых отходов, либо приобретать в специализированных организациях талоны для самостоятельной доставки ТБО на полигон, в свою очередь, органы местного самоуправления не лишены возможности в соответствующих правилах содержания территорий рекомендовать гражданам и юридическим лицам заключать договоры на вывоз твердых бытовых отходов со специализированной организацией.
Таким образом, доводы представителей заинтересованных лиц, в своей совокупности, направленные в обоснование правомерности возложения на юридических и физических лиц в силу прямого предписания нормативного правового акта обязанности заключить договор на вывоз твердых бытовых отходов со специализированным предприятием, являются несостоятельными по изложенным выше основаниям.
Не является обоснованной ссылка представителя Собрания депутатов Елизовского городского на судебную практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов (л.д. 126-150), поскольку обстоятельства этих дел иные.
В соответствии с частями 2, 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Согласно пункту 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в
соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Согласно пояснениям лиц, участвующих в деле, в судебном заседании, до вынесения решения суда оспариваемое положение Правил благоустройства применялось на территории Елизовского городского поселения, и на основании этого положения были реализованы права граждан и организаций.
При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что абзац 6 пункта 5.11.2 муниципального нормативного правового акта «Правила благоустройства и содержания территории в городе Елизово», принятого решением Собрания депутатов Елизовского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ №, противоречит пункту 2 статьи 421 Гражданского кодекса РФ, и, учитывая, что до вынесения решения суда оспариваемое положение Правил благоустройства применялось на территории Елизовского городского поселения, и на основании этого положения были реализованы права граждан и организаций, то суд находит оспариваемое положение Правил благоустройства подлежищим признанию недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194-199 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Заявление Елизовского городского прокурора удовлетворить.
Признать недействующим абзац 6 пункта 5.11.2 муниципального нормативного правового акта «Правила благоустройства и содержания территории в городе Елизово», принятого решением Собрания депутатов Елизовского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ №, с момента вступления решения суда в законную силу.
Обязать Собрание депутатов Елизовского городского поселения опубликовать сообщение о настоящем решении в десятидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу в том средстве массовой информации, в котором были опубликованы настоящие Правила.
Решение может быть обжаловано в Камчатский краевой суд в течение десяти дней со дня изготовления решения в окончательной форме.
С решением в окончательной форме стороны могут ознакомиться ДД.ММ.ГГГГ.
Судья подпись
Копия верна
Судья А.А. Полозова