2-517 Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Чкаловск 27.09.2011 года.
Чкаловский районный суд Нижегородской области в составе
председательствующего судьи Романычевой Н.В.,
при секретаре Волковой Г.А.,
с участием помощника прокурора Чкаловского района Нижегородской области Седовой Н.Н. и представителя городской Думы города Чкаловска Чкаловского района Нижегородской области А.Е.С. (по доверенности),
рассмотрев в открытом судебном заседании
гражданское дело по заявлению
прокурора Чкаловского района Нижегородской области в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим решения городской Думы города Чкаловска Чкаловского района Нижегородской области,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор Чкаловского района Нижегородской области обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о признании недействующим решения городской Думы города Чкаловска Чкаловского района Нижегородской области (далее – городская Дума г.Чкаловска) от 19.07.2010 года № 39 «О нормах предоставления земельных участков на территории <адрес>» (далее – оспариваемый нормативный правовой акт), указав, что пунктом 2 указанного решения предусмотрено, что данный муниципальный правовой акт подлежит обнародованию в Чкаловской центральной библиотеке. По мнению прокурора, обнародование нормативного правового акта, обязательного для неопределенного круга лиц, рассчитанного на неоднократное применение, путем размещения его на информационном стенде читального зала библиотеки нарушает предусмотренное Конституцией РФ право граждан на ознакомление с правовым актом, который затрагивает их права в области земельных правоотношений, поэтому указанный нормативный правовой акт в законную силу не вступил, его необходимо признать недействующим со дня его принятия.
В судебном заседании от 26-27.09.2011 года помощник прокурора Чкаловского района Нижегородской области Седова Н.Н. на заявлении настаивала, подтвердив доводы, изложенные в заявлении, и пояснив, что решение городской Думы г. Чкаловска от 19.07.2010 года № 39 было размещено на информационном стенде читального зала библиотеки, хотя порядок обнародования иным способом, чем опубликование в печатных изданиях массовой информации, Уставом г. Чкаловска на момент принятия данного решения городской Думой г. Чкаловска установлен не был. Решение городской Думы г. Чкаловска от 19.07.2010 года № 39 официально опубликовано не было, а, значит, в законную силу не вступило. Обнародование обжалуемого решения путем его размещения на информационном стенде читального зала библиотеки нарушает предусмотренное Конституцией РФ право граждан на ознакомление с правовым актом, который затрагивает их права в области земельных отношений, поскольку положения ст. 5 ФЗ от 29.12.1994 года «О библиотечном деле» устанавливает лишь право, но не обязанность граждан посещать библиотеки, в том числе в целях установления наличия муниципальных правовых актов, регулирующих их права и обязанности.
В судебном заседании от 26-27.09.2011 года представитель городской Думы г.Чкаловска Нижегородской области А.Е.С. (по доверенности) с заявлением прокурора не согласилась, пояснив, что статьей 40 Устава г.Чкаловска в редакции постановления городской Думы г. Чкаловска от 14.03.2007 года № 2 предусмотрено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). При этом опубликование и обнародование в текстах Федерального закона и Устава г. Чкаловска используются как равнозначные понятия. Под опубликованием понимается помещение полного текста документа в специальных печатных изданиях, признанных официальными в Уставе муниципального образования. Под обнародованием понимается доведение муниципальных правовых актов до всеобщего сведения по телевидению, радио и т.д., в том числе и через библиотеки. Администрацией г. Чкаловска собственного СМИ не учреждено. На основании заключенного соглашения администрация города Чкаловска обнародует муниципальные правовые акты в центральной библиотеке. Кроме того, в ст. 25 постановления городской Думы г. Чкаловска от 18.09.2007 года № 21 «Об утверждении Положения о городской Думе города Чкаловска» предусмотрено, что официальным опубликованием считается опубликование постановления городской Думы в районных печатных изданиях «Знамя», «Чкаловский вестник», а также обнародование через центральную библиотеку.
Выслушав объяснения помощника прокурора Чкаловского района Нижегородской области Седовой Н.Н. и представителя городской Думы г.Чкаловска Нижегородской области А.Е.С.., исследовав материалы дела, суд установил следующее.
19.07.2010 года городской Думой г.Чкаловска было принято решение № 39 «О нормах предоставления земельных участков на территории г.Чкаловска» (решение – л.д. 7).
Указанным решением в г.Чкаловске установлены предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства: минимальные размеры – 0,03 гектара, максимальные размеры – 0,15 гектаров.
Согласно п.п. 5, 6, 7 ст. 40 Устава г.Чкаловска Чкаловского района Нижегородской области (далее – Устав г.Чкаловска) от 28.02.2006 года в редакции постановлений от 15.08.2006 года № 25, от 14.03.2007 года № 2, от 26.10.2007 года № 31, от 15.05.2008 года № 10, от 26.09.2008 года № 26, от 18.11.2008 года № 38, от 04.05.2009 года № 64 муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном настоящим Уставом. Муниципальные правовые акты города не имеют обратной силы и вступают в действие со дня их принятия (издания) либо со дня, указанного в самом акте. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (выписка – л.д.9).
11.01.2009 года между городской Думой г.Чкаловска и муниципальным учреждением «Централизованная библиотечная система» (далее – МУ «ЦБС») заключено соглашение о сотрудничестве в обнародовании муниципальных нормативных правовых актов (соглашение - л.д.10).
19.07.2010 года на основании указанного соглашения муниципальным учреждением «Централизованная библиотечная система» от городской Думы г.Чкаловска приняты проекты нормативных правовых актов для обнародования, в том числе и проект решения «О нормах предоставления земельных участков на территории г.Чкаловска» (акт приема-передачи от 19.07.2010 года - л.д.11).
19.07.2010 года заведующая центром правовой информации центральной библиотеки МУ «ЦБС» Д.М.В. в присутствии читателей Р.А.А. и С.Е.А. в 17 часов 00 минут разместила с целью обнародования на информационном стенде читального зала библиотеки в «папке регистраторе» городской Думы г. Чкаловска муниципальные нормативные правовые акты, в том числе и проект решения «О нормах предоставления земельных участков на территории г.Чкаловска» (акт – л.д.12).
19.07.2010 года начальник организационного отдела Б.О.Н. в присутствии начальника ФЭО администрации г.Чкаловска С.Н.С. и специалиста 1 категории Ю.А.Н. в 17 часов 00 минут разместила с целью обнародования на информационном стенде в помещении городской Думы г.Чкаловска муниципальный нормативный правовой акт –решение «О нормах предоставления земельных участков на территории г.Чкаловска» (акт – л.д.13).
13.07.2011 года государственно-правовым департаментом Нижегородской области дано заключение на предмет соответствия решения городской Думы г.Чкаловска от 19.07.2010 года № 39 «О нормах предоставления земельных участков на территории г.Чкаловска» Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству Нижегородской области и уставу муниципального образования (заключение – л.д.15-16).
Согласно Положению о городской Думе г.Чкаловска, утвержденному решением городской Думы г.Чкаловска от 18.09.2007 года № 21, постановления городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования) или с иной даты, указанной в самом постановлении. Официальным опубликованием постановления является первая публикация его полного текста. Официальным считается опубликование постановления городской Думы в районных печатных изданиях «Знамя», «Чкаловский вестник», а также обнародование через центральную библиотеку (выписка из решения – л.д. 22).
Анализ всех доказательств, представленных сторонами, как отдельно, так и в совокупности, с учетом их относимости, допустимости и достоверности, дает суду основания придти к следующему.
Согласно ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В заявлении прокурора Чкаловского района Нижегородской области в качестве основания для признания недействующим решения городской Думы г.Чкаловска указано отсутствие официального опубликования нормативного правового акта.
Несмотря на то, что ч. 1 ст. 251 ГПК упоминает именно опубликованный в установленном порядке нормативный правовой акт, его неопубликование является одним из оснований для признания данного акта недействующим, что подтверждено Определением КС РФ от 02.03.2006 года № 58-О, в котором указано: «...часть первая статьи 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе ВС РФ, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами».
Статьей 33 ЗК РФ предусмотрено, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно ст.18 п. 1 п.п. 1 Устава г. Чкаловска в структуру органов местного самоуправления города входит представительный орган города - городская Дума города Чкаловска Чкаловского района Нижегородской области (далее – городская Дума г.Чкаловска)
Согласно ст. 24 п. 8 п. 7 Устава г.Чкаловска к полномочиям городской Думы г. Чкаловска в области землепользования, природных ресурсов и охраны окружающей природной среды относится установление норм отвода земель для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, гаражного строительства в соответствии с законодательством.
Оценивая положения Устава г.Чкаловска, суд приходит к выводу о том, что компетенция при издании оспариваемого нормативного правового акта органом местного самоуправления – городской Думой г.Чкаловска - соблюдена.
Согласно ст.15 ч. 3 Конституции РФ «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
В соответствии со п. п. 5, 6, 7 ст. 40 Устава г.Чкаловска в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения, муниципальные правовые акты вступали в силу в порядке, установленном настоящим Уставом. Муниципальные правовые акты города не имели обратной силы и вступают в действие со дня их принятия (издания) либо со дня, указанного в самом акте. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступали в силу после их официального опубликования (обнародования).
Решением городской Думы г.Чкаловска от 19.07.2010 года № 39 установлены предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства.
Суд считает, что указанный муниципальный правовой акт затрагивает права граждан в сфере земельных правоотношений и поэтому должен был вступить в силу после его официального опубликования (обнародования).
Пунктом 21 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» предусмотрено, что «Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке РФ (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом».
Согласно ст. 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации.
Доказательств того, что решение городской Думы г.Чкаловска от 19.07.2010 года № 39 официально опубликовано (обнародовано), суду не представлено.
Суд не может согласиться с доводом представителя городской Думы г.Чкаловска о том, что решение городской Думы г.Чкаловска обнародовано путем размещения его текста в центральной библиотеке.
Во-первых, по смыслу положений Конституции РФ официальное опубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, необходимо для всеобщего сведения.
Аналогичные положения содержатся и в постановлении Пленума ВС РФ от 29.11.2007 года № 48, согласно которому «целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает» (п.21).
Согласно ст.5. Федерального закона от 29.12.1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле» каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории РФ, то есть закон устанавливает лишь право, но не обязанность граждан посещать библиотеки, в том числе в целях установления наличия муниципальных правовых актов, регулирующих их права и обязанности.
Следовательно, размещение текста решения городской Думы г.Чкаловска лишь на стенде центральной библиотеки не обеспечил возможность ознакомления с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, то есть не обеспечил достижение цели официального опубликования нормативного правового акта, обязательность которого предусмотрена Конституцией РФ, как условие применения любого нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина,
Во-вторых, на момент принятия оспариваемого решения Устав г. Чкаловска в качестве официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, такой способ, как размещение текстов в МУ «ЦБС», не предусматривал.
Лишь 23.11.2010 года решением городской Думы г. Чкаловска № 65 в Устав г. Чкаловска внесены части 7.1 и 7.2, из которых следует: «7.1. Обнародование муниципальных правовых актов осуществляется путем их размещения на информационном стенде читального зала центральной библиотеки г. Чкаловска и в помещениях городской Думы и администрации города, в сети Интернет, обеспечивающих возможность ознакомления с ними граждан. Ответственные лица за своевременность и достоверность обнародования информации, сроки обновления информации, порядок ознакомления с муниципальными правовыми актами жителей города определяются нормативным правовым актом главы города, главы администрации города»; «7.2. Официальное опубликование нормативных правовых актов города Чкаловска осуществляется в газетах «Знамя» и (или) «Чкаловский вестник».
Довод представителя городской Думы г.Чкаловска А.Е.С. о том, что городская Дума не имеет собственного средства массовой информации суд не может принять во внимание, поскольку из Положения о городской Думе г.Чкаловска, утвержденного решением городской Думы г.Чкаловска от 18.09.2007 года № 21, следует, что официальным считается опубликование постановлений городской Думы в районных печатных изданиях «Знамя», «Чкаловский вестник», а также обнародование через центральную библиотеку.
Выражения «а также» означает, что обнародование муниципальных правовых актов через центральную библиотеку не подменяет их официального опубликования (обнародования), а лишь расширяет возможности граждан для обеспечения их права на ознакомление с содержанием тех актов, которыми затрагиваются их права и свободы.
Доказательств отсутствия возможности у городской Думы г.Чкаловска опубликовать решение от 19.07.2010 года № 39 в районных печатных изданиях «Знамя» и «Чкаловский вестник» суду не представлено.
Суд не может признать в качестве официального опубликования (обнародования) и размещение текста решения городской Думы г.Чкаловска на информационном стенде в помещении городской Думы г.Чкаловска, поскольку Уставом г.Чкаловска данный способ опубликования (обнародования) не предусматривался, и право на ознакомление с содержанием решения для тех лиц, чьи права и свободы он затрагивал и затрагивает до настоящего времени, не обеспечивал и не обеспечивает.
Суд не может принять во внимание заключение государственно-правового департамента Нижегородской области от 13.07.2011 года на предмет соответствия решения городской Думы г.Чкаловска от 19.07.2010 года № 39 «О нормах предоставления земельных участков на территории г.Чкаловска» Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству Нижегородской области и уставу муниципального образования, поскольку в данном заключении проанализировано лишь соответствие нормативного правового акта Закону Нижегородской области от 14.07.2003 года № 58-З «О нормах предоставления земельных участков на территории Нижегородской области» и Земельному кодексу РФ и не дана оценка способу опубликования (обнародования) решения городской Думы г.Чкаловска на предмет его соответствия положениям Устава и Конституции РФ, также как не рассматривался вопрос о соблюдении порядка опубликования (обнародования) и о возможности применения муниципального правового акта.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что решение городской Думы г.Чкаловска Чкаловского района Нижегородской области от 19.07.2010 года № 39 «О нормах предоставления земельных участков на территории г.Чкаловска», которым затрагиваются права граждан в сфере земельных правоотношений, не опубликовано официально для всеобщего обозрения, как того требует ст. 15 Конституции РФ, и поэтому применяться не может.
Следовательно, требование прокурора Чкаловского района Нижегородской области о признании недействующим решения городской Думы города Чкаловска Чкаловского района Нижегородской области от 19.07.2010 года № 39 «О нормах предоставления земельных участков на территории г.Чкаловска» со дня его принятия является обоснованным и подлежит удовлетворению.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Признать решение городской Думы города Чкаловска Чкаловского района Нижегородской области от 19.07.2010 года № 39 «О нормах предоставления земельных участков на территории г.Чкаловска» недействующим со дня его принятия.
Возложить на городскую Думу города Чкаловска Чкаловского района Нижегородской области обязанность опубликовать сообщение о принятом решении в ближайшем после вступления настоящего судебного решения в законную силу номере районной общественно-политической газеты «Знамя».
Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Нижегородский областной суд в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме.
Судья: подпись
Мотивированное решение составлено 03. 10. 2011 года.
Судья: подпись