РЕШЕНИЕ
город Черкесск 30 марта 2011 года
Именем Российской Федерации
Черкесский городской суд Карачаево-Черкесской Республики
в составе председательствующего судьи Коцубина Ю.М.,
при секретаре судебного заседания Пшиазовой Е.О., с участием:
старшего помощника прокурора города Черкесска Теунаева Э.И.,
представителей органа местного самоуправления - Мэрии муниципального
образования города Черкесска - Югай И.Н. и Вальшаковой Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в здании суда гражданское
дело № 2-1057/11 по заявлению прокурора города Черкесска в интересах
Ксенофонтовой Е.Ф. об оспаривании отдельных положений нормативно-
правового акта органа местного самоуправления - Мэрии муниципального
образования города Черкесска,
установил:
Прокурор г.Черкесска обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельных положений нормативно-правового акта органа местного самоуправления - Мэрии муниципального образования города Черкесска. В своём заявлении от 3 марта 2011 года прокурор указал, что прокуратурой проведена проверка по заявлению Ксенофонтовой Е.Б. от 1 марта 2011 года. В ходе проверки установлено, что постановлением Мэрии муниципального образования города Черкесска № 1524 от 30 ноября 2010 года «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов» утверждено Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Данное постановление незаконно в части и подлежит изменению по следующим основаниям. Согласно п.8 Указа Президента России от 1 июля 2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться этим Указом при разработке названных положений. В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Более того, согласно ч.4 ст.7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В нарушение указанных выше норм, содержащихся в нормативных правовых актах более высокой юридической силы, Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - Положение) содержит нормы, противоречащие требованиям федерального законодательства и Указа Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Так, согласно п.3 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, основной задачей комиссий является содействие органам в обеспечении соблюдения служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами, то есть требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов. В нарушение указанной нормы, п.1.3 Положения, утверждённого постановлением Мэрии г.Черкесска, определяет в качестве одной из задач комиссии организацию проверок сведений о фактах совершения муниципальными служащими Мэрии коррупционных деяний. Таким образом, на комиссию фактически возлагается осуществление деятельности, являющейся исключительной компетенцией правоохранительных органов. Пунктом п.16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для проведения заседания комиссии. В нарушение указанной выше нормы, п.3.1 Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного постановлением Мэрии г.Черкесска предусматривает такие основания для проведения заседания комиссии, как: полученная от правоохранительных, судебных, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении муниципальным служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении муниципальным служащим требований к служебному поведению, предусмотренных муниципальными правовыми актами; обращения граждан, юридических лиц о фактах совершения муниципальным служащим мэрии муниципального образования города Черкесска коррупционного деяния. В нарушение п.18 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, п.3.4, п.3.5 и п.3.6 Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого постановлением Мэрии г.Черкесска, устанавливают, что председатель в 3-дневный срок принимает решение о проведении проверки поступившей информации. При этом для проведения проверки устанавливается месячный срок, который может быть продлён до 2 месяцев. Дата, время и место заседания комиссии устанавливаются после сбора материалов, подтверждающих либо опровергающих информацию. Пунктами 22-27 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, предусмотрены конкретные решения, которые принимаются по результатам рассмотрения каждого из вопросов, указанных в качестве оснований для проведения заседаний комиссии. В нарушение порядка, предусмотренного указанными нормами, содержащимися в нормативном правовом акте более высокой юридической силы, в п.3.12 и п.3.13 Положения, утверждённого Мэрией г.Черкесска, указаны виды принимаемых решений лишь по двум основаниям из пяти предусмотренных в п.3.1 Положения. В нарушение п.29 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, устанавливающего, что решения комиссии по вопросам, указанным в качестве оснований для проведения заседания комиссии, принимаются тайным голосованием (если комиссия не примет иное решение) простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии, п.4.1 Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого постановлением Мэрии г.Черкесска, предусматривает положение о том, что при равенстве голосов голос председательствующего является решающим. В нарушение п.30 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, согласно которому решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в её заседании, п.4.2 Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого Мэрией г.Черкесска, предусматривает, что решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают председатель и секретарь. Требования к содержанию протокола установлены в п.31 Положения комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821.В нарушение требований данной нормы, содержащиеся в п.4.3 Положения, утверждённого постановлением Мэрии г.Черкесска, не соответствуют действующему законодательству. Так, применены неточные формулировки, искажающие суть, либо приводящие к отражению данных не в полном объёме. В нарушение п.36 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, согласно которому в случае установления комиссией факта совершения служащим действия (факта бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, председатель комиссии обязан передать информацию о совершении указанного действия (бездействии) и подтверждающие такой факт документы в правоприменительные органы в 3-дневный срок, а при необходимости - немедленно, п.5.2 Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого постановлением Мэрии г.Черкесска, не содержит указания на сроки передачи собранной информации. Кроме того, постановлением Мэрии г.Черкесска № 1524 от 30 ноября 2010 года «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов» утверждён состав комиссии (Приложение № 3 к постановлению). Комиссия состоит из 7 человек. При этом в нарушение ч.6 ст.19 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 6 из них являются муниципальными служащими. В соответствии с указанной нормой в состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Более того, согласно п.11 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и регулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Указанные широкие полномочия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, установленные постановлением Мэрии г.Черкесска № 1524 от 30 ноября 2010 года, в нарушение требований действующего законодательства могут существенно нарушить права Ксенофонтовой Е.Б., так как она ранее являлась муниципальной служащей, должность которой включена в перечень муниципальных должностей, замещение которых, согласно ч.1 ст.12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы даёт право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего лишь с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Таким образом, при принятии постановления Мэрии г.Черкесска № 1524 от 30 ноября 2010 года «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов» были грубо нарушены требования законодательства о противодействии коррупции.Со ссылками на статьи 3, 45, 251 и 252 ГПК РФ прокурор просил признать недействующими с момента принятия пункты 1.3, 3.1, 3.4, 3.5, 3.6, 3.12, 3.13, 4.1, 4.2, 4.3 и 5.2 Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого постановлением Мэрии г.Черкесска № 1524 от 30 ноября 2010 года, и Приложение № 3 к данному постановлению.
В судебном заседании прокурор Теунаев Э.И. поддержал исковые требования, просил иск удовлетворить. Объяснил, что в пункте 1.3 Положения, утверждённого постановлением Мэрии г.Черкесска № 1524 от 30 ноября 2010 года, оспаривается только подпункт «д», согласно которому одной из задач комиссии является организация проверок сведений о фактах совершения муниципальными служащими Мэрии г.Черкесска коррупционных деяний, так как проведение таких проверок отнесено к компетенции правоохранительных органов, и в компетенцию органов местного самоуправления не входит. В пункте 3.1 Положения прокурором оспариваются только подпункты «а» и «г», которые не соответствуют пункту 18 Положения, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821. Применением этих подпунктов могут быть нарушены права любых лиц, так как необоснованно расширены поводы и основания для проведения заседания комиссии. Пункты 3.4 и 3.5 Положения приняты неправомерно, поскольку в Положении, утверждённом Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, таких норм не содержится. Из пункта 3.6 Положения неясно, о каком именно сроке идёт речь. В пункте 4.1 Положения не указано, что решение принимается тайным голосованием. Именно в этой части - в части неуказания на тайное голосование - данный пункт прокурором оспаривается. В пункте 4.2 Положения указано, что протокол заседания комиссии подписывается только председателем и секретарём, тогда как по Указу Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821 протокол подписывают все члены комиссии. В пункте 5.2 Положения нет сроков для передачи информации в правоохранительные органы. В приложении № 3 к Положению указано, что комиссия состоит из семи членов, и из них шестеро являются муниципальными служащими, тогда как согласно п.11 Указа Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821 в состав комиссии должно входить не менее 1/4 лиц, не являющихся муниципальными служащими. Приложение № 3 оспаривается только в части несоответствия состава комиссии требованиям Указа от 1 июля 2010 года № 821.
Представители Мэрии города Черкесска Югай И.Н. и Вальшакова Н.В. в судебном заседании с требованиями прокурора не согласились, просили в удовлетворении заявления отказать. Объяснили, что Указ Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821 для органов местного самоуправления носит не обязательный, а рекомендательный характер. Кроме того, никаких противоречий между Положением, утверждённым Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, и Положением, утверждённым постановлением Мэрии г.Черкесска от 30 ноября 2010 года № 1524, не имеется. Положение, утверждённое Указом Президента РФ, было взято за основу и использовано при утверждении Положения, оспоренного прокурором. Так, по подпункту «д» пункта 1.3 Положения комиссия никого собой не подменяет. Комиссия лишь организует свою проверку, направляет запросы, письма, отбирает объяснительные. Подпункты «а» и «г» пункта 3.1 Положения нет противоречат закону, так как орган местного самоуправления имеет право направлять в правоохранительные органы. Результатом рассмотрения поступившей информации может быть, например, привлечение муниципального служащего к дисциплинарной ответственности. В пункте 3.4 Положения сроки соблюдены, установлен 3-дневный срок, сокращённый по сравнению с 7-дневным по Указу Президента РФ. По пункту 3.5 Положения орган местного самоуправления вправе запрашивать необходимые документы из любых органов, законом это не запрещено. Никакого нарушения не допущено и в пункте 3.6 Положения. Сроки указаны в пункте 3.4 Положения. Кроме того, эти сроки установлены в Федеральном законе № 59-ФЗ «О порядке обращения граждан…». В пунктах 3.12 и 3.13 Положения Мэрия просто своими словами изложила пункты 22, 23-27 Положения, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, обобщив их содержание. Никаких противоречий с Указом в этом нет. В пункте 4.1 Положения всего лишь разрешена возможная ситуация при равенстве голосов. Иначе была бы возможна тупиковая ситуация. В пункте 4.2 Положения указано, что протокол подписывает только председатель и секретарь. Эта норма соответствует единой системе делопроизводства, другой обязательной регламентации данного вопроса нет. В пункте 4.3 Положения имеется в виду протокол заседания комиссии. Этот пункт практически воспроизводит пункт 31 Положения, утверждённого Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, так как предусматривает внесение в протокол всех необходимых сведений. В пункте 5.2 Положения действительно нет сроков, однако это не являются нарушением закона. Мэрия готова эти сроки установить. По приложению № 3 - Бойко М.В. не является муниципальным служащим, а работает ведущим специалистом в бюджетной организации, поэтому никакого противоречия с Указом Президента РФ нет.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав имеющиеся в деле документы, суд пришёл к следующему выводу.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в России является одной из форм осуществления народом своей власти (ч.2 ст.3). В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12). Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч.2 ст.15). Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч.1 ст.130). Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения (ч.1 ст.132).
В развитие указанных конституционных положений принят Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения (ст.1). Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (ст.4). По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ст.7).
В обоснование заявленных требований прокурор, главным образом, сослался на то, что оспоренный им нормативно-правовой акт органа местного самоуправления - постановление Мэрии г.Черкесска от 30 ноября 2010 года № 1524 и утверждённое этим постановлением Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов с приложением частично противоречат Указу Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 и утверждённому этим Указом Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государст-венных служащих и урегулированию конфликта интересов. Однако данный довод прокурора является несостоятельным по следующим причинам.
Действительно, в соответствии с ч.2 ст.90 Конституции Российской Федерации указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако данную конституционную норму необходимо толковать в совокупности с правовым смыслом, вытекающим из текста самих указов. В данном случае пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое не распространяется на вопросы, связанные с муниципальной службой. Согласно пункту 1 Положения, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821, это Положение определяет порядок формирования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых в федеральных органах исполнительной власти и иных государственных органах. Пунктом 8 Указа от 1 июля 2010 года № 821 органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано: а) в 2-месячный срок разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов; б) руководствоваться настоящим Указом при разработке названных положений. Содержащееся в пункте 8 Указа слово «рекомендовать» означает, что в отношении органов местного самоуправления данный Указ носит рекомендательный, а не обязательный характер. Другими словами, в отличие от федеральных государственных органов, в отношении органов местного самоуправления содержащиеся в Указе Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 нормы не являются императивными, подлежащими неукоснительному и безусловному исполнению. Очевидно, что придав Указу от 1 июля 2010 года № 821 рекомендательный, а не обязательный характер в отношении органов местного самоуправления, Президент России, как гарант Конституции, обеспечил закреплённый в Конституции Российской Федерации принцип независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. В этой связи даже полное или частичное несоответствие между оспоренным прокурором постановлением, утверждённым этим постановлением Положением с приложением № 3 и Положением, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821, не может расцениваться как противоречие закону или подзаконному нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Другими словами, данное обстоятельство (несоответствие друг другу названных нормативных актов) не свидетельствует о незаконности оспоренного прокурором акта органа местного самоуправления.
Кроме того, при рассмотрении дела суд не установил каких-либо существенных противоречий между Положением, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821, и Положением, утверждённым постановлением Мэрии г.Черкесска от 30 ноября 2010 года № 1524. Не состоятельными являются и утверждения прокурора о противоречии оспоренного им постановления иным правовым нормам, равно как и о том, что этим постановлением комиссии были наделены широкими полномочиями, реализация которых может существенно нарушить права Ксенофонтовой Е.Б., иных граждан или неопределённого круга лиц. Требования законодательства о противодействии коррупции Мэрией г.Черкесска при издании оспоренного прокурором нормативного правового акта также нарушены не были.
В соответствии с ч.1 ст.253 ГПК РФ если оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Руководствуясь статьями 2, 194-199, 245-253 ГПК РФ, суд
решил:
Отказать прокурору города Черкесска в удовлетворении заявления о признании недействующими с момента принятия пунктов 1.3, 3.1, 3.4, 3.5, 3.6, 3.12, 3.13, 4.1, 4.2, 4.3 и 5.2 Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого постановлением Мэрии г.Черкесска № 1524 от 30 ноября 2010 года, и Приложения № 3 к указанному постановлению.
Решение может быть обжаловано в Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики с подачей кассационной жалобы или представления через Черкесский городской суд в течение десяти дней со дня его вынесения в окончательной форме. В окончательной форме мотивированное решение изготовлено 11 мая 2011 года.
Судья Черкесского городского суда Ю.М.Коцубин