РЕШЕНИЕ
город Черкесск 25 марта 2011 года
Именем Российской Федерации
Черкесский городской суд Карачаево-Черкесской Республики
в составе председательствующего судьи Коцубина Ю.М.,
при секретаре судебного заседания Пшиазовой Е.О., с участием
заявителя - старшего помощника прокурора г.Черкесска Теунаева Э.И.,
представителя органа, чьё решение оспорено (Думы муниципального
образования города Черкесска) - Эркеновой М.Л.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в здании суда гражданское
дело № 2-607/11 по заявлению прокурора города Черкесска в интересах
неопределённого круга лиц о признании недействующими отдельных
положений решения Думы муниципального образования города Черкесска
от 25 ноября 2010 года № 112,
установил:
Прокурор г.Черкесска обратился в суд с заявлением в интересах неопределён-ного круга лиц о признании недействующими отдельных положений решения Думы муниципального образования города Черкесска от 25 ноября 2010 года № 112. В своём заявлении в уточнённой редакции от 25 марта 2011 года прокурор указал, что решением Думы муниципального образования города Черкесска от 25 ноября 2010 года № 112 «О внесении изменений в решение Думы муниципального образования г. Черкесска от 25 марта 2010 года № 27 «Об утверждении Положения «Об условиях и порядке назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и муниципальным служащим в муниципальном образовании г. Черкесска» внесены изменения в п.2 ст.1, п.1 ст.7 Положения, в приложение 2 к Положению, а также дополнено пунктом 2. Данное решение о внесении изменений издано незаконно и подлежит отмене по следующим основаниям. Данный нормативный акт о внесении изменений в нормативный правовой акт разработан согласно письму Мэрии г.Черкесска. В соответствии с п.1.1 данного решения пункт 2 статьи 1 Положения «Об условиях и порядке назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим в муниципальном образовании города Черкесска» (далее - Положение) после слов «инвалидности» дополнен словами «(1 группы, 2 группы для неработающих пенсионеров)». Согласно Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Закону Карачаево-Черкесской Республики от 15 ноября 2007 года № 75-РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике», руководствуясь Законом Карачаево-Черкесской Республики от 25 марта 2003 года № 16-РЗ «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Карачаево-Черкесской Республики и должности государственной службы Карачаево-Черкесской Республики», в целях обеспечения социальных гарантий лицам, замещавшим муниципальные должности, и муниципальным служащим в муниципальном образовании органы местного самоуправления принимают нормативный правовой акт, определяющий условия и порядок назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности, и муниципальным служащим в муниципальном образовании.Согласно п.5 ч.1 ст.23 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью. В соответствии с ч.1 ст.24 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объёме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Частью 2 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предусмотрено, что государственным гражданским служащим пенсия за выслугу лет устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», и выплачивается одновременно с ней. Однако, пунктом 1.1 данного нормативного правового акта нарушается ч.1 ст.8 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», согласно которому право на трудовую пенсию по инвалидности имеют граждане, признанные в установленном порядке инвалидами I, II или III группы из числа лиц, замещавших муниципальные должности и муниципальных служащих в муниципальном образовании имеющих право на назначение пенсии за выслугу лет, исключены инвалиды 3 группы. Кроме того, в нарушение ч.3 ст.7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской
Федерации», согласно которой пенсия за выслугу лет не выплачивается в период прохождения государственной и муниципальной службы, а также в период работы в межгосударственных (межправительственных) органах, созданных с участием Российской Федерации, на должностях, по которым в соответствии с международными договорами Российской Федерации осуществляются назначение и выплата пенсий за выслугу лет в порядке и на условиях, которые установлены для федеральных государственных (гражданских) служащих, предлагаемыми в проекте решения изменениями право на получение пенсии по выслуге лет предоставляется лишь неработающим пенсионерам, то есть, согласно рассматриваемому муниципальному акту не имеют право на получение пенсии по выслуге лет лица, занимавшие муниципальные должности и муниципальные служащие, осуществляющие любую трудовую деятельность, в то время как нормативным правовым актом более высокой юридической силы установлено ограничение только для лиц, проходящих государственную и муниципальную службу. Более того, пункт 1.2 ст.1 Положения дополнен абзацем следующего содержания: «В исключительных случаях пенсия за выслугу лет может быть назначена на один год к пенсии по инвалидности 3 группы для неработающих пенсионеров по решению комиссии по назначению и перерасчёту пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования города Черкесска». Указанные изменения, по которым должностные лица комиссии по своему усмотрению будут признавать те или иные случаи исключительными, создают условия для коррупционных проявлений и других злоупотреблений при решении вопроса о назначении пенсии за выслугу лет, что является прямым нарушением требований законодательства о противодействии коррупции. Так, в соответствии с п.2 ст.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ, в соответствии с которым противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции). Кроме того, в соответствии со ст.3 ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ основными принципами противодействия коррупции является признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина. Пунктом 2 статьи 7 Положения действие настоящего решения распространено на правоотношения, возникшие с момента вступления в силу решения Думы муниципального образования города Черкесска от 25 марта 2010 года № 27 «Об утверждении Положения «Об условиях и порядке назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим в муниципальном образовании города Черкесска». В соответствии со статьей 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. А согласно указанному пункту при возникновении права на назначение пенсии за период с 25 марта 2010 года по 25 ноября 2010 года и в случае, если своевременно не была назначена пенсия, гражданин лишается права на пенсию.По смыслу Конституции Российской Федерации общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, обратной силы не имеет. Данный принцип применен, в частности, в Гражданском (статьи 4 и 422 Гражданского кодекса Российской Федерации), Таможенном (статья 234 Таможенного кодекса Российской Федерации), Уголовном (статья 6 Уголовного кодекса РСФСР) законодательстве.Прокурором г. Черкесска Главе г.Черкесска внесён протест об отмене решения Думы г.Черкесска № 112 от 25 ноября 2010 года как не соответствующего закону, однако на заседании Думы г.Черкесска от 29 декабря 2010 года протест рассмотрен и отклонён. Со ссылками на статьи 3, 45, 251 и 252 ГПК РФ прокурор просил признать недействующим с момента принятия подпункты 1.1 и 1.2 пункта 1 и пункт 2 решения Думы г.Черкесска № 112 от 25 ноября 2010 года «О внесении изменений в решение Думы муниципального образования г.Черкесска от 25 марта 2010 года № 27 «Об утверждении Положения «Об условиях и порядке назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и муниципальным служащим в муниципальном образовании г.Черкесска».
В судебном заседании старший помощник прокурора г.Черкесска Теунаев Э.И. поддержал заявленное требование, просил заявление удовлетворить по основаниям, указанным в заявлении.
Представитель Думы г.Черкесска Эркенова М.Л. в судебном заседании просила в удовлетворении заявления прокурору отказать, объяснив, что оспоренное решение было принято в соответствии с законодательством уполномоченным на это органом. Данные выплаты, о которых говорится в оспоренном решении, производятся из местного бюджета.
Выслушав объяснения прокурора и представителя Думы г.Черкесска, исследовав имеющиеся в деле документы, суд пришёл к выводу о необходимости удовлетворения заявления.
Как установлено в судебном заседании, решением Думы муниципального образования города Черкесска от 25 ноября 2010 года № 112 «О внесении изменений в решение Думы муниципального образования г.Черкесска от 25 марта 2010 года № 27 «Об утверждении Положения «Об условиях и порядке назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности и муниципальным служащим в муниципальном образовании г.Черкесска» внесены изменения в п.2 ст.1, п.1 ст.7 Положения и в приложение 2 к Положению. В соответствии с п.1.1 решения от 25 ноября 2010 года № 112 пункт 2 статьи 1 Положения «Об условиях и порядке назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим в муниципальном образовании города Черкесска» (далее - Положение) после слов «инвалидности» дополнен словами «(1 группы, 2 группы для неработающих пенсионеров)». Суть этих изменений в том, что из числа лиц, замещавших муниципальные должности, и бывших муниципальных служащих, имеющих право на получение пенсии за выслугу лет, были исключены инвалиды 3 группы и инвалиды 2 группы - работающие пенсионеры. Кроме того, пунктом 2 решения Думы г.Черкесска от 25 ноября 2010 года № 112 введённым изменениям была придана обратная сила, и они были распространены на правоотношения, возникшие с 25 марта 2010 года.
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Законом Карачаево-Черкесской Республики от 15 ноября 2007 года № 75-РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике» и Законом Карачаево-Черкесской Республики от 25 марта 2003 года № 16-РЗ «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Карачаево-Черкесской Республики и должности государственной службы Карачаево-Черкесской Республики», в целях обеспечения социальных гарантий лицам, замещавшим муниципальные должности, и муниципальным служащим в муниципальном образовании органы местного самоуправления принимают нормативный правовой акт, определяющий условия и порядок назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещающим муниципальные должности, и муниципальным служащим в муниципальном образовании.Согласно п.5 ч.1 ст.23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью. В соответствии с ч.1 ст.24 этого же закона в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объёме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Согласно ч.2 ст.7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» государственным гражданским служащим пенсия за выслугу лет устанав-ливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответ-ствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», и выплачивается одновременно с ней.
Суд признаёт обоснованными утверждения прокурора о том, пунктом 1.1 оспоренного решения Думы г.Черкесска нарушается требование ч.1 ст.8 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», согласно которому право на трудовую пенсию по инвалидности имеют граждане, признанные в установленном порядке инвалидами I, II или III группы из числа лиц, замещавших муниципальные должности и муниципальных служащих в муниципальном образовании, имеющих право на назначение пенсии за выслугу лет, поскольку из этой категории исключены инвалиды 3 группы и работающие инвалиды 2 группы. Кроме того, в нарушение ч.3 ст.7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», согласно которой пенсия за выслугу лет не выплачивается в период прохождения государственной и муниципальной службы, а также в период работы в межгосударственных (межправительственных) органах, созданных с участием Российской Федерации, на должностях, по которым в соответствии с международными договорами Российской Федерации осуществляются назначение и выплата пенсий за выслугу лет в порядке и на условиях, которые установлены для федеральных государственных (гражданских) служащих, внесёнными в решение изменениями право на получение пенсии по выслуге лет предоставляется лишь неработающим пенсионерам, то есть, согласно оспоренному муниципальному акту не имеют право на получение пенсии по выслуге лет лица, занимавшие муниципальные должности и муниципальные служащие, осуществляющие любую трудовую деятельность, в то время как нормативным правовым актом более высокой юридической силы установлено ограничение только для лиц, проходящих государственную и муниципальную службу.
Суд признаёт неправомерным и положение пункта 1.2 ст.1 Положения в новой редакции, согласно которой в исключительных случаях пенсия за выслугу лет может быть назначена на один год к пенсии по инвалидности 3 группы для неработающих пенсионеров по решению комиссии по назначению и перерасчёту пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования города Черкесска. Указанные изменения, по которым должностные лица комиссии получат право по своему усмотрению признавать те или иные случаи исключительными, создают реальные условия для коррупционных проявлений и других злоупотреблений при решении вопроса о назначении пенсии за выслугу лет, что противоречит требованиям законодательства о противодействии коррупции. В соответствии с п.2 ст.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции). Кроме того, в соответствии со ст.3 Федерального закона «О противодействии коррупции» основными принципами противодействия коррупции является признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина.
Пунктом 2 статьи 7 Положения действие решения распространено на правоотношения, возникшие с момента вступления в силу решения Думы муниципального образования города Черкесска от 25 марта 2010 года № 27 «Об утверждении Положения «Об условиях и порядке назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальным служащим в муниципальном образовании города Черкесска», то есть с 25 марта 2010 года. Между тем, в соответствии со ст.54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. В данном же случае согласно указанному пункту при возникновении права на назначение пенсии за период с 25 марта 2010 года по 25 ноября 2010 года и в случае, если своевременно не была назначена пенсия, гражданин фактически лишается права на пенсию.По смыслу Конституции Российской Федерации общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, обратной силы не имеет. Данный принцип применён во многих отраслях права. При таких обстоятельствах требования прокурора подлежат удовлетворению.
Конституция Российской Федерации в части 1 ст.46 гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. В соответствии с п.1 ст.11 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) суд осуществляет защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав. Как указано в ст.3 и ст.4 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ), граждане (а в установленных законом случаях - прокурор в интересах отдельных граждан или неопределённого круга лиц) вправе обращаться в суд за защитой своих нарушенных или оспоренных прав, свобод и охраняемых законом интересов. Основной задачей гражданского судопроизводства в силу ч.1 ст.251 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону полностью или в части.
В данном случае прокурор оспорил отдельные нормы решения Думы муниципального образования города Черкесска от 25 ноября 2010 года № 112, являющегося нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Данный нормативный правовой акт был принят уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления - Думой г.Черкесска в пределах его компетенции, определённой Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Карачаево-Черкесской Республики и Уставом муниципального образования города Черкесска. Порядок принятия и опубликования этого акта никем не оспорены. Однако содержание оспоренных прокурором положений решения Думы г.Черкесска противоречит федеральному и республиканскому законодательству, имеющему большую юридическую силу.
В соответствии с ч.1 ст.4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. При этом, как указано в ч.4 ст.7 названного федерального закона, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Реализуя предоставленное ст.126 Конституции Российской Федерации, п.5 ст.19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и ст.56 Закона «О судоустройстве РСФСР» от 8 июля 1981 года право давать разъяснения по вопросам судебной практики, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» разъяснил, что закреплённое в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает, что все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации. При рассмотрении дел судам следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия.
В соответствии с ч.3 ст.253 ГПК РФ, такое решение или сообщение о решении после вступления его в законную силу должно быть опубликовано в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
В данном случае в виду значительного объёма настоящего решения суд считает необходимым ограничиться опубликованием в газете «Экспресс-почта» сообщения о настоящем судебном решении после его вступления в законную силу. При этом во избежание возможных неточностей в изложении информации о сути настоящего решения суд считает необходимым постановить о воспроизведении резолютивной части настоящего решения.
Руководствуясь статьями 2, 45, 194-199, 245-253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора города Черкесска в интересах неопределённого круга лиц о признании недействующими отдельных положений решения Думы муниципального образования города Черкесска от 25 ноября 2010 года № 112 удовлетворить.
Признать недействующими со дня принятия (с 25 ноября 2010 года) подпункты 1.1 и 1.2 пункта 1 и пункт 2 решения Думы муниципального образования города Черкесска от 25 ноября 2010 года № 112 «О внесении изменений в решение Думы муниципального образования города Черкесска от 25.03.2010 № 27 «Об утверждении Положения «Об условиях и порядке назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, и муниципальным служащим в муниципальном образовании города Черкесска».
Сообщение о настоящем решении с дословным воспроизведением его резолютивной части после вступления решения в законную силу подлежит опубликованию в газете «Экспресс-почта».
Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики с подачей кассацион-ной жалобы и/или представления через Черкесский городской суд в течение десяти дней со дня его вынесения в окончательной форме. В окончательной форме мотивированное решение изготовлено 10 мая 2011 года.
Судья Черкесского городского суда Ю.М.Коцубин