Дело № 2-535-10РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
06 сентября 2010 года г. Череповец
Череповецкий районный суд Вологодской области в составе:
Судьи Гуслистовой С.А.
При секретаре Журкиной С.В.
Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Администрации И. сельского поселения об оспаривании предписания Управления РПН по В. области от ХХ июня 20ХХ года № ХХХ «Об устранении выявленных нарушений санитарных правил»,
У с т а н о в и л:
Администрация И. сельского поселения обратилась в суд с вышеуказанным заявлением, указав в обоснование заявления, что на основании распоряжения заместителя руководителя Управления РПН по В. области от ХХ.05.20ХХ № ХХХХ ХХ июня 20ХХ года в отношении администрации И. сельского поселения была проведена внеплановая выездная проверка, по результатам проверки было вынесено предписание от ХХ.06.20ХХ года № ХХХ «Об устранении выявленных нарушений санитарных правил». Считая, что данным предписанием незаконно наложена обязанность и тем самым нарушены права администрации сельского поселения, администрация обратилась в суд с заявлением о признании вынесенного предписания незаконным по следующим основаниям. Администрация поселения как юридическое лицо не имеет на балансе колодцев, иных объектов общественного водоснабжения, не имеет на балансе общественного кладбища, не имеет иных объектов, являющихся предметом надзора. Администрация поселения как юридическое лицо является учреждением, выполняющим исполнительно-распорядительные функции, не занимается хозяйственной деятельностью по водоснабжению, эксплуатации кладбища, хозяйственной деятельностью по сбору и вывозу мусора. В соответствии со статьей 31 Устава И. сельского поселения в редакции, действовавшей на ХХ.06.20ХХ года к полномочиям администрация И. сельского поселения относится: 1) управление и распоряжение муниципальной собственностью И. сельского поселения в соответствии с порядком, установленным Советом поселения, ведение учета объектов муниципальной собственности в реестре объектов муниципальной собственности; 2) подготовка проекта бюджета поселения; 3) привлечение заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, выдача муниципальных гарантий; 4) исполнение бюджета И. сельского поселения; 5) осуществление контроля за использованием земель на территории И. сельского поселения, водных объектов, находящихся в муниципальной собственности; 6) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; 7) обеспечение выявления детей, оставшихся без попечения родителей; Администрация И. сельского поселения обладает иными полномочиями, определенными федеральными законами и законами области, а также решениями Совета поселения. Считает, что вина юридического лица имеет место только тогда, когда это лицо не выполняет обязательных требований, предусмотренных действующим законодательством. В вынесенном предписании, в актах проверки, нет ссылки на нормы права, устанавливающие обязанность администрации поселения выполнять те действия, которые установлены предписанием. Более того, администрация поселения как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления и юридическое лицо не вправе заниматься какой-либо хозяйственной деятельностью: вывозить отходы, заниматься эксплуатацией кладбища, заниматься эксплуатацией систем водоснабжения. Если органы РПН при проведении проверки руководствовались тем, что статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены определенные вопросы местного значения, то, по мнению заявителя, это означает, что проверка проводилась в отношении администрации поселения не как юридического лица, а как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Если проверка РПН проводилась в отношении администрации поселения как органа местного самоуправления, то считает, что проверка проводилась за рамками компетенции надзорного органа с нарушением закона и, следовательно, предписание, вынесенное в результате проверки, является незаконным по следующим основаниям. Конституцией РФ, федеральным законодательством установлены гарантии местного самоуправления. Статья 12 Конституции РФ устанавливает гарантии местного самоуправления, в частности, определяет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Статьей 130 Конституции Российской Федерации установлен принцип, согласно которому местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения. Все вопросы местного значения поселения обозначены в статье 14 Федерального закона № 131-ФЗ. Самостоятельность означает, что государство не вмешивается в решение указанных вопросов, даже контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляет в правовых рамках и только органами, которые уполномочены на это федеральным законом. Прямое вмешательство государства в решение вопросов местного значения действующим законодательством не предусмотрено, тем самым реализуются установленные Конституцией РФ гарантии местного самоуправления. Считает, что в силу статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления перед государством наступает на основании судебного решения в случае нарушения действующего законодательства или ненадлежащего исполнения переданных государственных полномочий. Статья 77 указанного закона определяет, что контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы. Предметом контроля и надзора является исполнение закона и осуществление переданных отдельных государственных полномочий. Считает, что контроль и надзор за деятельностью по решению вопросов местного значения в соответствии с принципами, установленными Конституцией РФ, не предусмотрен, поскольку такой контроль являлся бы нарушением права населения Российской Федерации на местное самоуправление. Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей, утвержденным Постановлением Правительства РФ 30.06.2004 № 322 определена компетенция указанного органа. То, что компетенция определена не федеральным законом, а подзаконным актом, по мнению заявителя, дает основания предположить, что в соответствии с принципами, обозначенными в статье 77 закона № 131-ФЗ, Постановлением Правительства РФ 30.06.2004 № 322 не могла быть установлена компетенция РПН в отношении органов местного самоуправления. Считает, что в действительности так и есть, нет ни одной нормы, прямо указывающей на такие надзорные или контрольные функции. Просит признать незаконным предписание РПН от ХХ.06.20ХХ года N ХХХ «Об устранении выявленных нарушений санитарных правил».
В судебном заседании представитель заявителя – ххх администрации И. сельского поселения Нилов Ю.А. - заявление поддержал по изложенным в нем основаниям и пояснил, что, по его мнению, исходя из действующего законодательства, органы РПН не уполномочены и не вправе проводить проверки деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Администрация И. сельского поселения согласно Уставу поселения входит в структуру органов местного самоуправления, является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом И. сельского поселения и обладает правами юридического лица, но при этом не является хозяйствующим субъектом, и не вправе заниматься предпринимательской деятельностью. Объекты, которые являлись предметом надзора, не находятся в собственности И. сельского поселения. Он не возражает, что органы РПН могут совершать действия, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, но считает, что, исходя из принципа самостоятельного и под свою ответственность решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, органы РПН не вправе указывать органам местного самоуправления, какие мероприятия и в какие сроки необходимо выполнить. Считает, что отношения органов местного самоуправления с органами РПН могут основываться только на взаимодействии, органы РПН как специалисты в своей области могут предоставить информацию органам местного самоуправления об имеющихся и выявленных нарушениях на территории сельского поселения, а каким образом их устранить и в какие сроки, это органы местного самоуправления должны решать самостоятельно, исходя из интересов местного населения и возможностей бюджета поселения. Сроки исполнения предписаний с ними не согласовываются, РПН просто предлагает максимальный срок для исполнения предписания – один год, который не всегда является реальным, исходя из возможностей бюджета поселения. Колодцы, которые предлагается оборудовать в предписании, вырыты физическими лицами самостоятельно своими средствами на несколько жилых домов лет 20 назад, и находятся в таком состоянии, что выгоднее сделать новый колодец, поскольку сруб имеющегося колодца почти сгнил и нет смысла выполнять вокруг него каменную отмостку. Также считает, что администрация сельского поселения не является организацией, занимающейся эксплуатацией кладбища, которое не поставлено на кадастровый учет как объект недвижимости и никому не передано, считает, что получить санитарно-эпидемиологическое заключение администрация сельского поселения в таком случае не может. Сбор и вывоз бытовых отходов и мусора организован, принято соответствующее Положение Советом поселения, но оно не везде выполняется населением, поскольку население деревень, указанных в предписании, отказывается заключать договоры самостоятельно и оплачивать расходы по вывозу мусора. Считает, что в соответствии с законом надзор в отношении органов местного самоуправления могут осуществлять только органы прокуратуры и только за исполнением Конституции РФ, законов, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов, но не по вопросам местного значения. Также считает, что ответственность органов местного самоуправления наступает только на основании судебного решения, если будет установлена вина органов местного самоуправления в нарушении законодательства. Предписания РПН выдаются администрации И. сельского поселения не первый раз, выдаются они и многими другими надзорными органами, сельское поселение не всегда успевает своевременно их оспорить, поэтому исполняет их по мере возможности и при наличии бюджетного финансирования. Если в бюджете средства не заложены, то выполнить предписание невозможно. В 20ХХ году он обращался с письмом к главному санитарному врачу по Ч. району М., чтобы он разъяснил, какими нормативными документами органы РПН уполномочены проводить проверки в отношении органов местного самоуправления по вопросам местного значения, но ответа на свое обращение до настоящего времени не получил. Считает действия РПН по выдаче предписания незаконными и просит признать выданное предписание незаконным.
Представитель Управления РПН по В. области – действующая на основании доверенности Волкова И.В. в судебном заседании с заявлением Администрации И. сельского поселения не согласилась и пояснила, что считает, что Управление РПН по В. области в соответствии в Федеральными законами от 26 декабря 2008 года № 294 и от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ вправе проводить проверки любых юридических лиц в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Сведения о юридических лицах они получают от органов налоговой инспекции или в случаях каких-либо обращений, и в отношении каждого юридического лица заводится наблюдательное дело, которое заведено и в отношении Администрации И. сельского поселения ХХ августа 20ХХ года. В наблюдательное дело в обязательном порядке приобщается Устав юридического лица, чтобы определить виды его деятельности. Проверки юридических лиц проводятся в соответствии с утвержденными и согласованными планами. По выявленным нарушениям санитарных правил они в 100% случаев выдают предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков исполнения, затем проводят внеплановые проверки по исполнению предписаний, в случае невыполнения предписаний в 100% случаев составляют административные протоколы, которые 100% направляют мировому судье по подсудности. На всех поднадзорных территориях в сельских районах сложилась ситуация, что имеются объекты, кладбища, колодцы и тому подобное, которые фактически не имеют собственника, поэтому сложилась практика, которая подтверждена судебной практикой, что предписания об устранении выявленных нарушений выдаются органам местного самоуправления, на чьих территориях выявлены объекты с нарушением санитарных правил. В предписаниях они обязаны указать сроки исполнения предписания. Считает, что, осуществляя надзорные функции и выдавая предписания, органы РПН никоим образом не вмешиваются в самостоятельность органов местного самоуправления, предписания администрациям сельских поселений выдаются как юридическим лицам, в Уставах которых указано, какие вопросы они решают, сроки выполнения предписаний обычно согласовываются с Администрациями сельских поселений.
Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, а также наблюдательное дело в отношении юридического лица – Администрация И. сельского поселения, приходит к следующему.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
В соответствии с ч.1 ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья.
В соответствии с ч.3 ст. 41 Конституции РФ сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.
В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
В соответствии с ч.1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В соответствии с ч.1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Во исполнение вышеуказанных положений Конституции РФ принят и действует Федеральный закон № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который согласно его преамбуле направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, а также принят и действует Федеральный закон № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который согласно его преамбуле в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
В соответствии с ч. 1 ст. 77 ФЗ № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
В соответствии с ч. 2 ст. 5 ФЗ № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Согласно Уставу И. сельского поселения оно является муниципальным образованием. Администрация И. сельского поселения входит в структуру органов местного самоуправления указанного муниципального образования (ст. 19 Устава) и является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом, наделенным в соответствии с настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, обладает правами юридического лица (ст. 29 Устава).
Вопросы местного значения поселения установлены ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года и указаны в ст. 4 Устава И. сельского поселения.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения предусмотрен главой шестой ФЗ № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года.
В соответствии со ст. 46 ФЗ № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему. Система государственного санитарно-эпидемиологического надзора включает в себя: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации; и в том числе территориальные органы, созданные в установленном законодательством Российской федерации порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и на транспорте. Структура органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, их задачи, функции, порядок осуществления деятельности и назначения руководителей устанавливаются положением, утвержденным Правительством Российской Федерации.
В соответствии с ч. 5 ст. 46 ФЗ № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 322 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, согласно которому Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (РПН) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. В соответствии с ч.2 ст. 50 ФЗ № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки: в том числе об устранении выявленных нарушений санитарных правил, поэтому доводы заявителя об отсутствии у органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (РПН) полномочий на проведение проверок в отношении органов местного самоуправления по вопросам местного значения, указанным в ФЗ № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года, и связанным с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения на соответствующей территории, а соответственно на выдачу предписаний суд полагает признать несостоятельными.
Из представленного суду предписания № ХХХ от ХХ июня 20ХХ года (л.д. 11) следует, что в ходе проведенной проверки выявлены нарушения ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также нарушения различных СанПиН, в связи с чем Администрации И. сельского поселения выдано предписание с указанием выполнения конкретных мероприятий, предусмотренных различными СанПиН и конкретных сроков исполнения, что, по мнению суда, не соответствует ст. 1 ФЗ № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года, согласно которой местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций, поэтому в этой части суд полагает признать выданное предписание незаконным. Суд также считает, что мероприятия, указанные в п. 3 предписания о получении Администрацией И. сельского поселения санитарно-эпидемиологического заключения на отвод земельного участка под кладбище, расположенное на расстоянии 950 м. от дер. И., об оборудовании на кладбище урн для мусора, площадки для мусоросборников не соответствует СанПиН 2.1.12-79-03 «Гигиенические требования к размещению, устройству, и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», поскольку Администрация И. сельского поселения не может быть признана организацией, указанной в п. 1.3 вышеуказанных СанПиН, что также является основанием для признания выданного предписания в части указания мероприятий и сроков их исполнения в этой части незаконным. Признавая выданное предписание незаконным в части указания мероприятий и сроков их исполнения суд учитывает, что надзор за деятельностью органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения не может нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Признать незаконным предписание № ХХХ от ХХ июня 20ХХ года «Об устранении выявленных нарушений санитарных правил», вынесенное Администрации И. сельского поселения главным государственным санитарным врачом по городу Ч., Ч., Ш., К., У., Ч., Б. районам, в части указания мероприятий и сроков их исполнения.
Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Вологодский областной суд через Череповецкий районный суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.
Судья
Текст мотивированного решения составлен 13 сентября 2010 года.
Судья