Дело № 2-514-10
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
20 сентября 2010 года г. Череповец
Череповецкий районный суд Вологодской области в составе:
Судьи Гуслистовой С.А.
С участием прокурора – помощника Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора Екимовой О.Н.
при секретаре Журкиной С.В.
Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора о признании противоречащими законодательству, недействующими и не подлежащими применению пп.11 п.1.3, пп. 10 п. 2.2, п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения, утвержденного решением Совета Я. сельского поселения № ХХ от ХХ июня 20ХХ года,
У с т а н о в и л:
Череповецкий межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с вышеуказанным заявлением, указав в его обоснование, что Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратурой в рамках надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления проведена проверка соответствия федеральному законодательству Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения, утвержденного решением Совета Я. сельского поселения Ч. муниципального района № ХХ от ХХ июня 20ХХ года, отдельные нормы которого противоречат федеральному законодательству. Согласно подпункту 11 п. 1.3 Положения (далее по тексту - пп. 4, 10 п. 2.2, пп. 3 п. 3.4 Положения) муниципальный земельный контроль включает в себя контроль за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами по использованию и охране земель (лицами, осуществляющими государственный земельный контроль). Считает, что данные нормы не соответствуют Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) от 26.12.2008 года №294-ФЗ, так как муниципальные инспекторы могут проверять только исполнение предписаний, выданных непосредственно ими, а не органов государственного контроля (надзора), поскольку в силу ст. 10 ФЗ № 294-ФЗ проверять исполнение предписания может лишь орган, выдавший данное предписание в порядке внеплановой проверки. В противном случае органы муниципального земельного контроля превысят свои полномочия. Согласно абзацу 1 пункта 3.4. Положения основанием для проведения внеплановой проверки является:
1/ обнаружение должностным лицом, осуществляющим муниципальный земельный контроль, данных, указывающих на наличие земельных правонарушений;
2/поступление от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства;
3/ проверка исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, вынесенных уполномоченными на осуществление государственного земельного контроля органом. Данный пункт Положения не соответствует ч.2 ст. 10 Федерального закона №294-ФЗ, где указан исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Если в данном пункте Положения прописаны основания для проведения внеплановой проверки граждан, то считает, что об этом необходимо прописать в Положении. По указанным основаниям Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратурой 12.07.2010 года был принесен протест. Однако до настоящего времени противоречащие пункты нормативного правового акта не приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства. В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ, частью 1 статьи 1, пунктом 3 статьи 22, статьей 23 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурор имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Пунктом 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» установлено, что при обращении прокурора в порядке ст. 251 ГПК РФ с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом. Просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пп. 11 п.1.3, пп. 4, 10 п. 2.2, п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения, утвержденного решением Совета Я. сельского поселения Ч. муниципального района № ХХ от ХХ июня 20ХХ года.
Не соглашаясь с требованиями Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора представитель Совета Я. сельского поселения - исполняющая полномочия ххх Совета Я. сельского поселения - ххх Я. сельского поселения Лоскутова Т.А. в возражениях на заявление прокурора указала, что решением Совета Я. сельского поселения от ХХ.06.20ХХ№ ХХ утверждено Положение об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения. Согласно ФЗ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» мероприятия по муниципальному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются в соответствии с данным федеральным законом, а также принятым органом местного самоуправления на его основе административным регламентом проведения проверок при осуществлении муниципального контроля. С учетом данных норм абзацем вторым п. 3.1 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель, утвержденного решением Совета поселения, установлено, что проведение проверок при осуществлении земельного контроля в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, и используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляется администрацией поселения и ее должностными лицами в соответствии с административным регламентом проведения проверок при осуществлении функции по муниципальному контролю. Считает, что нормы Положения, регламентирующие порядок проведения проверок при осуществлении муниципального земельного контроля, распространяются на землепользователей, не являющихся юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, на землепользователей - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей указанные нормы распространяются только в части, не противоречащей административному регламенту проведения проверок при осуществлении функций по муниципальному контролю и ФЗ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ. Административным регламентом проведения проверок при осуществлении функций по муниципальному контролю, утвержденным постановлением администрации Я. сельского поселения от ХХ.07.20ХХ № ХХ, установлен перечень оснований для проведения внеплановых проверок, соответствующий ФЗ № 294-ФЗ. Считает, что в части установления оснований проведения внеплановой проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей будет действовать Административный регламент, а не оспариваемые нормы Положения, согласно второму абзацу п. 3.1 Положения, что соответствует ФЗ № 294-ФЗ. Пункт 3.4 Положения распространяет свое действие только на отношения по проведению проверок в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, что не противоречит действующему законодательству. Считает, что п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» не освобождает прокурора от предусмотренной статьей 131 ГПК РФ обязанности указать, каким именно нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый нормативный акт или его часть. Полагает, что в нарушение данных требований в заявлении Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора не указан нормативный правовой акт, которому не соответствуют оспариваемые пп. 4, 10 п. 2.2 Положения. Аналогичные положения предусмотрены оспариваемым п. 1.3 Положения. Считает, что вывод Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора о противоречии данного пункта статье ст. 10 ФЗ № 294-ФЗ не может быть принят во внимание, поскольку пунктом 1.3 Положения предусмотрены виды контроля, входящие в муниципальный земельный контроль, который может проводиться как в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Федеральный закон № 294-ФЗ распространяется только на отношения по контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Ст. 10 ФЗ № 294-ФЗ не содержит запрета на проведение внеплановой проверки в целях контроля за соблюдением предписаний выданных, органом государственного контроля. В соответствии с п. 2 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства РФ 15.11.2006 № 689, приказом Минюста от 27.12.2007 № 254 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю», земельный контроль осуществляется органами государственной власти во взаимодействии с органами местного самоуправления. Считает, что порядок такого взаимодействия предусмотрен письмом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20.07.2005 № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля». Указанными методическими рекомендациями предусмотрена возможность осуществления контроля органами местного самоуправления и их должностными лицами за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами, в случае получения от них соответствующих обращений. Полагает, что признание пп. 11 п. 1.3, пп. 4, 10 п. 2.2 Положения недействующими лишит органы местного самоуправления возможности при осуществлении муниципального земельного контроля взаимодействовать с органами государственного земельного контроля, в том числе путем оказания содействия по их обращениям и поручениям и в отношении землепользователей - физических лиц. Нормы, аналогичные оспариваемым Череповецким межрайонным природоохранным прокурором нормам Положения, содержатся в иных действующих нормативных правовых актах муниципальных образований В. области, в том числе в решении В. городской Думы от ХХ.06.20ХХ № ХХ «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования «Город В.» (с последующими изменениями и дополнениями), решении Ч. городской Думы от ХХ.04.20ХХ № ХХ «О Положении о муниципальном земельном контроле на территории города Ч.» (с последующими изменениями и дополнениями). Проект решения Совета Я. сельского поселения «Об утверждении Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения» разрабатывался с учетом информации прокуратуры Череповецкого района о недостатках аналогичных проектов решений Советов поселений и требований об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора, вынесенных в отношении иных сельских поселений Ч. муниципального района. Проект решения Совета Я. сельского поселения, а после его утверждения решение Совета Я. сельского поселения от ХХ.06.20ХХ№ ХХ «Об утверждении Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения» направлялись в установленном порядке в прокуратуру Череповецкого района в целях осуществления надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления и проведения антикоррупционной экспертизы. Прокуратурой Череповецкого района противоречий действующему законодательству в нормах Положения выявлено не было.
В судебном заседании Череповецкий межрайонный природоохранный прокурор заявление уточнил, помощник Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора - Екимова О.Н. пояснила, что оспариваемый подпункт 4 пункта 2.2 Положения не противоречит ст. 7 ФЗ № 294-ФЗ, поэтому просит признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению пп. 11 п. 1.3, пп. 10 п. 2.2, п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения, утвержденного решением Совета Я. сельского поселения от ХХ.06.20ХХгода № ХХ, поскольку их содержание вызывает неоднозначное толкование, что на практике может привести к их применению с нарушением действующего законодательства. Ссылку представителя Совета Я. сельского поселения на письмо ФАКОН от ХХ июля 20ХХ года считает несостоятельной, поскольку письмо не является нормативным документом, противоречит ФЗ № 294-ФЗ от 26.12.2008 года, поэтому применению подлежит закон, принятый позднее.
Представитель Совета Я. сельского поселения – Попова А.Н., действующая на основании доверенности исполняющей полномочия ххх Совета Я. сельского поселения – ххх Я. сельского поселения Лоскутовой Т.А. заявление не признала по основаниям, указанным в представленном письменном отзыве, дополнительно пояснила, что пп. 11 п. 1.3 и пп.10 п.2.2, по её мнению, допускают неоднозначное токование при их применении, поскольку подразумевается, что эти пункты относятся к гражданам, но из содержания этих подпунктов это не следует, пункт же 3.4, по её мнению неоднозначного толкования не допускает, поскольку, исходя из содержания п.3.1 этого же Положения, следует, что п.3.4 Положения подлежит применению в части, не противоречащей п. 3.1 Положения. Формулировки норм Положения при их разработке Совет поселения воспроизвел из аналогичных нормативных правовых актов иных муниципальных образований В. области, которые являются действующими до настоящего времени.
Суд, заслушав заявителя, представителя заинтересованного лица, изучив материалы дела, считает заявление Череповецкого природоохранного прокурора подлежащим удовлетворению частично по следующим основаниям.
Решением Совета Я. сельского поселения от ХХ.06.20ХХ№ ХХ утверждено Положение об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения. В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 ФЗ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление земельного контроля за использованием земель поселения является вопросом местного значения. В соответствии с ч. 2 ст. 72 Земельного Кодекса РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Таким образом, регулирование порядка осуществления муниципального земельного контроля отнесено действующим законодательством к полномочиям органов местного самоуправления сельского поселения.
Оспариваемое Положение является нормативным правовым актом, изданным в установленном порядке правомочным органом местного самоуправления, и устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, официально опубликовано в установленном порядке в Информационном Я. вестнике ХХ июня 20ХХ года.
В соответствии с ч.1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п. 25 Постановления № 48 от 29 ноября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявший данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Суд, проверив содержание оспариваемого Положения, считает, что оспариваемые прокурором нормы Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения, изложенные в подп. 11 п. 1.3 и в подп. 10 п. 2.2. не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, поскольку в оспариваемых пунктах четко не указано, в отношении каких землепользователей – граждан, юридических лиц или индивидуальных предпринимателей применяется подпункт 11 п.1.3 и подпункт 10 п.2.2, что на практике может привести к неоднозначному толкованию и применению норм Положения с нарушением действующего законодательства в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, поскольку из содержания оспариваемых норм не исключается возможность их применения в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе за пределами полномочий должностных лиц органов местного самоуправления, которые не вправе проводить проверки исполнения предписаний, вынесенных государственными инспекторами по использованию и охране земель в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с федеральным законом № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года.
Вместе с тем, оспариваемое прокурором содержание п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения не соответствует доводам прокурора, изложенным в исковом заявлении, в п. 3.4 указанного Положения изложено, что по результатам проверки должностными лицами администрации поселения, проводящими проверку, составляется акт проверки в двух экземплярах по установленной форме (приложение 1). Указанный п. 3.4 оспариваемого Положения не может быть признан судом противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, поскольку несоответствия какому-либо закону указанный пункт не содержит. Таким образом, суд считает необходимым вынести решение о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пп. 11 п.1.3, пп. 10 п. 2.2 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения, утвержденного решением Совета Я. сельского поселения Ч. муниципального района № ХХ от ХХ.06.20ХХгода, а в части признания противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п.3.4 этого же Положения суд полагает оставить заявление прокурора без удовлетворения ввиду необоснованности заявленных требований. Доводы представителя Совета Я. сельского поселения о том, что нормы, аналогичные оспариваемым Череповецким межрайонным природоохранным прокурором нормам Положения, содержатся в иных действующих нормативных правовых актах муниципальных образований В. области, не являются основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора к Совету Я. сельского поселения.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 253, 194-199 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Заявление Череповецкого природоохранного прокурора удовлетворить частично.
Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пп. 11 п.1.3, пп. 10 п. 2.2 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения, утвержденного решением Совета Я. сельского поселения № ХХ от ХХ июня 20ХХ года.
В остальной части заявление Череповецкого природоохранного прокурора – о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель Я. сельского поселения, утвержденного решением Совета Я. сельского поселения № ХХ от ХХ июня 20ХХ года – оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано путем принесения кассационного представления либо кассационной жалобы в судебную коллегию по гражданским делам Вологодского областного суда через Череповецкий районный суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.
Судья
Текст мотивированного решения составлен 24 сентября 2010 года.
Судья