Дело № 2-558/10
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
23 сентября 2010 года г. Череповец
Череповецкий районный суд Вологодской области в составе:
Судьи Слягиной И. Б.,
С участием прокурора Иванова Е. В.,
При секретаре Кульмичевой С. В.,
Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора о признании противоречащим закону пп.11 п.1.3, пп.4, 10 п. 2.2 и п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель С. сельского поселения, утвержденного решением Совета С. сельского поселения Ч. муниципального района № ХХ от ХХ.05.20ХХ года,
У с т а н о в и л:
Прокурор Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратуры обратился в суд в порядке ст. 251 ГПК РФ по следующим основаниям.
Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратурой в рамках надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления проведена проверка соответствия федеральному законодательству Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель С. сельского поселения, утвержденного решением Совета С. сельского поселения Ч. муниципального района № ХХ от ХХ.05.20ХХ года, отдельные нормы которого противоречат федеральному законодательству.
Согласно подпункту 11 п. 1.3 Положения (далее по тексту - пп. 4, 10 п. 2.2, пп. 3 п. 3.4 Положения) муниципальный земельный контроль включает в себя контроль за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами по использованию и охране земель (лицами, осуществляющими государственный земельный контроль).
Данные нормы не соответствуют Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) от 26.12.2008 года №294-ФЗ, так как муниципальные инспекторы могут проверять только исполнение предписаний, выданных непосредственно ими, а не органов государственного контроля (надзора), поскольку в силу ст. 10 ФЗ № 294-ФЗ проверять исполнение предписания может лишь орган, выдавший данное предписание в порядке внеплановой проверки. В противном случае органы муниципального земельного контроля превысят свои полномочия.
Согласно абзацу 1 пункта 3.4. Положения основанием для проведения внеплановой проверки является:
1/ обнаружение должностным лицом, осуществляющим муниципальный земельный контроль, данных, указывающих на наличие земельных правонарушений;
2/ поступление от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства;
3/ проверка исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, вынесенных уполномоченным на осуществление государственного земельного контроля органом,
Данный пункт Положения не соответствует ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-Ф3, где указан исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Если в данном пункте Положения прописаны основания для проведения внеплановой проверки граждан, то об этом необходимо прописать в Положении.
По данному основанию Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратурой 28.07.2010 года принесен протест.
Однако до настоящего времени противоречащие пункты нормативного правового акта не приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства.
В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ, частью 1 статьи 1, пунктом 3 статьи 22, статьей 23 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурор имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительным (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пп. 11 п. 1.3, пп. 4, 10 п. 2.2, п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель С. сельского поселения, утвержденного решением Совета С. сельского поселения Ч. муниципального района № ХХ от ХХ.05.20ХХ года.
В судебном заседании Череповецкий межрайонный природоохранный прокурор - Иванов Е. В. заявление уточнил и пояснил, что оспариваемый подпункт 4 пункта 2.2 Положения не противоречит ст. 7 Федерального закона № 294-ФЗ, поэтому просил признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению пп. 11 п. 1.3, пп. 10 п. 2.2, п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель С. сельского поселения, утвержденного решением Совета С. сельского поселения от ХХ.05.20ХХ года № ХХ, поскольку их содержание вызывает неоднозначное толкование, что на практике может привести к их применению с нарушением действующего законодательства. Из текста оспариваемых норм невозможно установить, в отношении каких лиц применяется данное Положение. Процедура принятия данного нормативного акта соблюдена. Документ принят уполномоченным органом, опубликован в Информационном вестнике С. сельского поселения ХХ.06.20ХХ года.
Представитель заинтересованного лица – Совета С. сельского поселения – по доверенности Вагазова И.С. в судебном заседании требования прокурора признала, пояснила, что действительно, оспариваемые нормы содержат неоднозначное толкование. В настоящее время подготовлен проект решения о внесении изменений в оспариваемый нормативный акт в соответствии с вышеуказанными требованиями прокуратуры.
В письменном отзыве на заявление Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора Глава С. сельского поселения А. указал, что в соответствии п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с ч. 2 ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации регулирование порядка осуществления муниципального земельного контроля отнесено действующим законодательством к полномочию органов местного самоуправления сельского поселения. Согласно ФЗ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» мероприятия по муниципальному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются в соответствии с данным федеральным законом, а также принятым органом местного самоуправления на его основе административным регламентом проведения проверок при осуществлении муниципального контроля. С учетом данных норм абзацем вторым п. 3.1 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель, утвержденного решением Совета поселения, установлено, что проведение проверок при осуществлении земельного контроля в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, и используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляется администрацией поселения и ее должностными лицами в соответствии с административным регламентом проведения проверок при осуществлении функции по муниципальному контролю. Нормы Положения, регламентирующие порядок проведения проверок при осуществлении муниципального земельного контроля, распространяются на землепользователей, не являющихся юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, на землепользователей - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Указанные нормы распространяются только в части, не противоречащей административному регламенту проведения проверок при осуществлении функций по муниципальному контролю и Федеральному закону от 26.12.2008 года № 294-ФЗ. Административным регламентом проведения проверок при осуществлении функций по муниципальному контролю, утвержденным постановлением администрации С. сельского поселения от ХХ.06.20ХХ № ХХХ, установлен перечень оснований для проведения внеплановых проверок, соответствующий Федеральному закону № 294-ФЗ. Считает, что в части установления оснований проведения внеплановой проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей будет действовать Административный регламент, а не оспариваемые нормы Положения, согласно второму абзацу п. 3.1 Положения, что соответствует ФЗ № 294-ФЗ. Пункт 3.4 Положения распространяет свое действие только на отношения по проведению проверок в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, что не противоречит действующему законодательству. Пунктами 1.3 и 2.2 Положения предусмотрены соответственно виды контроля, входящие в муниципальный земельный контроль, который может проводиться как в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, и полномочия должностных лиц при осуществлении муниципального земельного контроля.
Федеральный закон № 294-ФЗ распространяется только на отношения по контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии с п. 2 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства РФ 15.11.2006 № 689, приказом Минюста от 27.12.2007 № 254 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю», земельный контроль осуществляется органами государственной власти во взаимодействии с органами местного самоуправления. Порядок такого взаимодействия предусмотрен письмом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20.07.2005 № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля». Указанными методическими рекомендациями предусмотрена возможность осуществления контроля органами местного самоуправления и их должностными лицами за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами, в случае получения от них соответствующих обращений. Оспариваемые положения не противоречат действующему законодательству в части осуществления муниципального земельного контроля в отношении лиц, не являющихся юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В целях устранения возможного неоднозначного толкования отдельных норм Положения, в том числе оспариваемых Череповецким межрайонным природоохранным прокурором, в Совет С. сельского поселения главой С. сельского поселения внесен проект решения «О внесении изменений и дополнений в решение Совета С. сельского поселения от ХХ.05.20ХХ № ХХ «Об утверждении Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель С. сельского поселения, который будет рассмотрен на ближайшей сессии.
Суд, заслушав заявителя, представителя заинтересованного лица, изучив материалы дела, документы, представленные лицами, участвующими в деле, находит требования Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
Решением Совета С. сельского поселения от ХХ.05.20ХХ № ХХ утверждено Положение об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель С. сельского поселения.
В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 ФЗ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление земельного контроля за использованием земель поселения является вопросом местного значения. В соответствии с ч. 2 ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Таким образом, регулирование порядка осуществления муниципального земельного контроля отнесено действующим законодательством к полномочиям органов местного самоуправления сельского поселения.
Оспариваемое Положение является нормативным правовым актом, изданным в установленном порядке правомочным органом местного самоуправления, и устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, официально опубликовано в установленном порядке в Информационном вестнике С. сельского поселения ХХ июня 20ХХ года.
В соответствии с ч.1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п. 25 Постановления № 48 от 29 ноября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Суд, проверив содержание оспариваемого Положения, считает, что оспариваемые прокурором нормы Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель С. сельского поселения не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, поскольку в оспариваемых пунктах четко не указано, в отношении каких землепользователей – граждан, юридических лиц или индивидуальных предпринимателей применяется подпункт 11 п.1.3, подпункт 10 п.2.2 и п. 3.4 Положения, что на практике может привести к неоднозначному толкованию и применению норм Положения с нарушением действующего законодательства в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, поскольку из содержания оспариваемых норм не исключается возможность их применения в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе за пределами полномочий должностных лиц органов местного самоуправления, которые не вправе проводить проверки исполнения предписаний, вынесенных государственными инспекторами по использованию и охране земель в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года, а также с нарушением оснований для внеплановой проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые установлены ч.2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года, и которым не соответствует оспариваемый п. 3.4 Положения.
На основании изложенного, суд считает необходимым вынести решение о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пп. 11 п.1.3, пп. 10 п. 2.2, п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель С. сельского поселения, утвержденного решением Совета С. сельского поселения Ч. муниципального района № ХХ от ХХ.05.20ХХ года.
Доводы, изложенные в письменном отзыве на заявление Главы С. сельского поселения о том, что п.3.4 Положения распространяет свое действие только в отношении физических лиц, суд признает несостоятельными, поскольку соответствующее указание в оспариваемом Положении отсутствует.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 253, 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Р Е Ш И Л:
Заявление Череповецкого природоохранного прокурора удовлетворить: признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пп. 11 п.1.3, пп. 10 п. 2.2, п. 3.4 Положения об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель С. сельского поселения, утвержденного решением Совета С. сельского поселения № ХХ от ХХ.05.20ХХ года.
Решение может быть обжаловано путем принесения кассационного представления либо кассационной жалобы в судебную коллегию по гражданским делам Вологодского областного суда через Череповецкий районный суд в течение 10 дней.
Судья