№ 12/248-10г. Р Е Ш Е Н И Е по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении гор. Тверь «11» ноября 2010 года Судья Центрального районного суда г. Твери Галкина Н.Ю. при секретаре Селянкиной О.А. с участием заявителя Евтеевой И.Е., ее представителя Лукиной Л.В.,(доверенность № от ДД.ММ.ГГГГ), представителей территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области - Холстиной Ю.Н. (доверенность от ДД.ММ.ГГГГ), Федотова С.С. (доверенность № от ДД.ММ.ГГГГ) представителя Департамента занятости населения Тверской области Танчик А.А. (доверенность от ДД.ММ.ГГГГ №) рассмотрев жалобу исполняющей обязанности директора Государственного Учреждения Тверской области «<данные изъяты>» Евтеевой Ирины Евгеньевны на постановление руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. по делу № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 года об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, у с т а н о в и л: Постановлением руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 года Евтеева Ирина Евгеньевна признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и ей назначено наказание в виде штрафа в доход государства в размере 4 000 рублей. Определением руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. о внесении исправлений в постановление по делу об административном правонарушении от ДД.ММ.ГГГГ исправлена допущенная техническая ошибка в постановлении по делу об административном правонарушении от 17 мая 2010 года № 07-18/22-10 в отношении должностного лица - и.о. директора Государственного учреждения Тверской области «<данные изъяты>» Евтеевой Ирины Евгеньевны: в резолютивной части постановления после слов: «ответственность за которое предусмотрена», слова «частью 2 статьи 15.14 КоАП РФ», заменены на: «частью 1 статьи 15.14 КоАП РФ». Объективная сторона правонарушения, как указано в постановлении руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 года, выражается в том, что ДД.ММ.ГГГГ в ходе проверки использования бюджетных средств, выделенных на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда в Государственном учреждении Тверской области «<данные изъяты>» выявлено, что при исполнении сметы расходов за 2009 год в 50-ти случаях допущено нецелевое использование субсидий из федерального бюджета на общую сумму 3 920 536 руб. Так, например, за счет субсидии из федерального бюджета, выделенной по КБК № государственным (муниципальным) автономным учреждениям и государственным (муниципальным) унитарным предприятиям субъекта РФ на частичное возмещение затрат на заработную плату при организации общественных работ, временном трудоустройстве, стажировках в целях приобретения опыта работы безработных граждан, граждан, ищущих работу, включая выпускников образовательных учреждений, а также затрат на заработную плату работников в случае угрозы массового увольнения, по заявке на кассовый расход от 31 декабря 2009 года № на основании приказа от 21 декабря 2009 года № произведены расходы на оплату договора от 18 ноября 2009 года № на организацию общественных работ, заключенного Центром занятости с бюджетным учреждением - ГОУ <данные изъяты>, на сумму 109 976 руб., тогда как данные расходы следовало произвести по КБК № («Прочие расходы»). Евтеева И.Е. обратилась в суд с жалобой на данное постановление, в которой просит постановление руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 года отменить, поскольку ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ неправомерно и незаконно. При правильности использования классификации расходов, направленных на снижение напряженности на рынке труда в 2009 году в Центре занятости, а именно, по ЦСР 510 03 00 «Реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации», утвержденной приказом Министерства финансов РФ от 25.12.2008г. №145н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», при оплате договоров, заключенных с бюджетными организациями на организацию общественных работ применялся КОСГУ 241 «Безвозмездные перечисления государственным и муниципальным организациям» вместо КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги». Согласно статье 289 Бюджетного кодекса РФ использование бюджетных средств является нецелевым, если средства направлены и использованы на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях. В соответствии со статьей 38 «Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств» Бюджетного кодекса РФ бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Условия получения Центром занятости бюджетных средств на цели реализации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Тверской области определены Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2008 года №1089 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ», бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, уведомлением о лимитах бюджетных обязательств, сметой расходов, расшифровкой к смете расходов. Кроме того, постановлением Администрации Тверской области от 16 марта 2009 года №82-па определен и утвержден Порядок организации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Тверской области, и расходования финансовых средств на их реализацию в 2009 году. Бюджетными ассигнованиями, лимитами бюджетных обязательств, предельными объемами финансирования, сметой расходов, доведенными до Центра занятости, а также Порядком установлено, что целью использования бюджетных средств в данном случае является реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Тверской области, что определено целевой статьей расходов 510 03 000 «Реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ», кроме того, Порядком определено, что целью предоставления субсидий является организация общественных работ, временного трудоустройства, стажировки в целях приобретения опыта работы безработных граждан, граждан ищущих работу, включая выпускников образовательных учреждений, а также работников в случае угрозы массового увольнения. Порядок отражения кассовых операций по кодам Классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) установлен Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденными приказом Минфина РФ от 25.12.2008 года №145-н (ред. от 23.01.2009г.) и Методическими рекомендациями, изложенными в письме Минфина РФ от 21.07.2009 года №02-05-10/2931. Методические рекомендации разъясняют положения Указаний в части применения статей и подстатей КОСГУ. Перечни операций, приведенные в рамках соответствующих статей (подстатей), закрытыми не являются и не исключают возможности отражения иных аналогичных по экономическому содержанию операции. Таким образом, Центр занятости израсходовал выделенные в 2009 году средства в соответствии с определенной нормативными документами целью их использования, а именно на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Тверской области по целевой статье расходов 510 03 000 «Реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ», а также в соответствии с Порядком, в пределах утвержденных ЛБО и на основании доведенной бюджетной сметы. На основании вышеизложенного, все действия Центра занятости были проведены и направлены на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Тверской области в 2009 году. 20 августа 2010 года по данной жалобе судьей Центрального районного суда гор. Твери Бичан Т.О. было вынесено решение, которым постановление руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 года о признании Евтеевой Ирины Евгеньевны виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и назначении ей наказания в виде штрафа в доход государства в размере 4 000 рублей оставлено без изменения, жалоба Евтеевой Ирины Евгеньевны - без удовлетворения. Решением судьи Тверского областного суда Лепской К.И. решение судьи Центрального районного суда гор. Твери от 20 августа 2010 года, по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 15.14 КоАП РФ в отношении Евтеевой Ирины Евгеньевны отменено, дело направлено на новое рассмотрение. 15 октября 2010 года жалобу исполняющей обязанности директора Государственного Учреждения Тверской области «<данные изъяты>» Евтеевой Ирины Евгеньевны на постановление руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. по делу № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях была принята к производству судьей Галкиной. В судебном заседании 11 ноября 2010 года заявитель Евтеева И.Е. и защитник Евтеевой И.Е. по доверенности Лукина Л.В., поддержали доводы жалобы и просят постановление руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 года отменить. Пояснили, что никакого умысла на совершение данного административного правонарушения у Евтеевой не было, средства были перечислены и использованы по целевому назначению, в том числе и на выплату заработной платы. Состава административного правонарушения по ст. 15.14 ч.1 КоАП РФ нет, имело место нарушение финансовой дисциплины, выразившееся в перечислении денег по КОСГУ №, вместо КОСГУ №. Главный бухгалтер и генеральный директор, при которых были допущены указанные нарушения, уже уволены. Представители Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Холстина Ю.Н., Федотов С.С. подержали ранее представленный отзыв на жалобу Евтеевой И.Е., пояснили, что факт совершения правонарушения является доказанным; процессуальные нарушения при производстве по делу об административном правонарушении отсутствуют; годичный срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, представляет существенную угрозу интересам государства в сфере финансово-бюджетного регулирования, поскольку одним из принципов, на которых основана бюджетная система Российской Федерации, является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, являются существенным нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Целевое (или нецелевое) использование бюджетных средств всегда определяется в соотношении с целью выделения таких средств. Цель, в свою очередь, определяется совокупностью кодов бюджетной классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования. Так, согласно ст. 158 Бюджетного кодекса РФ целевое назначение, размер и направление использования средств определяются в сметах расходов и реестрах на перечисление бюджетных средств в разрезе функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим функции по управлению деятельности подведомственных ему учреждений. Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В свою очередь согласно п. 1 ст. 20 БК РФ код классификации расходов бюджетов состоит не только из целевой статьи, а из совокупности: кода главного распорядителя бюджетных средств; кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов; кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов. Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Из требований сметно-бюджетной дисциплины вытекает правило, согласно которому целевое назначение статей расходов не подлежит произвольному изменению. Фактически бюджетное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться только денежными средствами, поступающими по определенной статье экономической классификации бюджетов и только в пределах данной статьи. По общему правилу перераспределение средств между статьями также не допускается. В соответствии с Законом Тверской области от 30.12.2008г. №156-30 «Об областном бюджете Тверской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» и п. 6.5 Порядка организации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Тверской области, и расходования финансовых средств на их реализацию, утвержденного постановлением Администрации Тверской области от 16.03.2009г. №82-па расходы на оплату договоров, заключенных Центром занятости с бюджетными учреждениями на организацию общественных работ, временного трудоустройства, стажировки в целях приобретения опыта работы безработных граждан, граждан, ищущих работу, включая выпускников образовательных учреждений, а также работников, в случае угрозы массового увольнения предусмотрены по целевой статье 5100300 «Реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ», виду расходов 013 «Прочие расходы», КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» в разрезе трех направлений. Расходование бюджетных средств осуществляется в соответствии с утвержденной сметой и выделенными лимитами. Бюджетная смета расходов на 2009 год Государственного Учреждения Тверской области «Центр занятости населения города Твери» утверждена в объеме 99 375 658 руб., включающая в себя расходы на реализацию мероприятий Региональной программы, в том числе по разделу 04 «Национальная экономика», целевой статье 5103000 «Реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ» - 94 510 578 руб. в разрезе трех направлений в строгом соответствии с Постановлением Администрации Тверской области от 16.03.09г. № 82-па. Смета расходов по средствам федерального бюджета на 2009 год с утвержденными лимитами бюджетных обязательств доведена главным распорядителем средств - Департаментом занятости населения Тверской области до получателей бюджетных средств с приложением расшифровки к лимитам по утвержденным мероприятиям в рамках программы в разрезе бюджетной классификации, включая вид расходов и КОСГУ. Таким образом оплата Центром занятости заключенных договоров с бюджетными учреждениями за счет субсидии из федерального бюджета, выделенной по бюджетной классификации 123.0401.5100300.006.241 государственными (муниципальными) автономными учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями субъекта РФ на частичное возмещение затрат на заработную плату при организации общественных работ, временном трудоустройстве, стажировках в целях приобретения опыта работы безработных граждан, граждан, ищущих работу, включая выпускников образовательных учреждений, а также затрат на заработную плату работников в случае угрозы массового увольнения, оплату которых следовало производить за счет средств, выделенных по бюджетной классификации № «Прочие расходы», привело к несанкционированному самостоятельному перераспределению федеральных средств в нарушение ст. 161 БК РФ, что является нецелевым использованием бюджетных средств. При этом право на самостоятельное перераспределение полученных денежных средств с одного кода экономической классификации на другой получателю бюджетных средств БК РФ не предоставлено. Нецелевое использование бюджетных средств образуют любые действия получателей бюджетных средств, направленные на не предусмотренное БК РФ перемещение средств федерального бюджета между любыми показателями классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Считают, что обжалуемое постановление составлено без нарушения процессуальных норм, при необходимости есть возможность составить аналогичное постановление по всем 50-ти случаям нецелевого использования денежных средств. Представитель Департамента занятости населения Тверской области по доверенности Танчик А.А. поддержала доводы письменного отзыва на жалобу Евтеевой И.Е., и пояснила, что полностью поддерживает заявителя. В соответствии с ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ административным правонарушением признается использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющимся основанием для получения бюджетных средств. Таким образом, под использованием бюджетных средств, полученных в виде субсидий, не по целевому назначению можно понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их выделении. Постановлением Администрации Тверской области от 16.03.2009 № 82-па утвержден Порядок организации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Тверской области, и расходования финансовых средств на их реализацию. В процессе реализации Порядка бухгалтером центра занятости были неправильно применены коды классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ), т.е. допущено нарушение методологии, установленной пунктом 6.5 Порядка. В тоже время установленные проверкой Росфиннадзора бюджетные средства как нецелевые были перечислены по целевой статье расходов - 510 03 00 «Реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» и направлены на цели, предусмотренные Программой и Порядком. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, предусмотренный статьей 38 Бюджетного кодекса РФ, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования, соблюден. Средства, направленные на частичное возмещение затрат на заработную плату при организации общественных работ, доведены непосредственно до граждан, осуществляющих указанные работы. Общественным отношениям факт ошибки бухгалтера вреда не причинил. Бюджетные средства были направлены по целевому назначению. Заслушав участников процесса, исследовав материалы дела, прихожу к выводу о необходимости возвращения материалов дела на новое рассмотрение должностному лицу, в связи с существенными процессуальными нарушениями. В силу п. 4 ч.1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания. Согласно протокола № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 года об административном правонарушении усматривается, что Евтеевой И.Е., инкриминируется административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 15.14 КоАП РФ по факту совершения 50-ти случаев нецелевого использования бюджетных средств на общую сумму 3 920 563 рубля. Действия, связанные с использованием бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, образуют объективную сторону административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена частью 1 статьи 15.14 КоАП РФ. Вместе с этим, объективная сторона вышеуказанного состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.14 КоАП РФ, характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений. К ответственности, предусмотренной ст. 15.14 КоАП РФ, лицо может быть привлечено за единичный факт неправомерного расходования бюджетных средств, т.е. за каждое правонарушение в отдельности. Исходя из смысла ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий противоправное деяние конкретного лица, который составляется в отношении этого лица и является необходимым правовым основанием для его привлечения к административной ответственности за совершенное правонарушение. При этом протокол об административном правонарушении составляется по каждому событию (факту) административного правонарушения. В части 2 ст. 28.2 КоАП РФ установлены требования к содержанию протокола об административном правонарушении, в том числе в нем должны быть указаны: место, время совершения и событие административного правонарушения. Отсутствие указанных выше обстоятельств является основанием для возвращения протокола лицу, его составившему. Кроме того, в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 указано, что существенным недостатком протокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. Между тем, как следует из протокола об административном правонарушении, административным органом в указанном протоколе описано событие в отношении одного случая нецелевого использования бюджетных средств, и не конкретизированы события по совершению 50 случаев нецелевого использования средств, а именно: место, время совершения и событие административного правонарушения Кроме того, в нарушении требований ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении также не конкретизированы события по совершению 50 случаев нецелевого использования средств, вмененных должностному лицу. Как усматривается из обжалуемого постановления по делу об административном правонарушении Евтеева И.Е. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ по факту совершения 50 случаев нецелевого использования субсидий из федерального бюджета на общую сумму 3 920 563 рубля. На основании вышеизложенного, в соответствии с п.4 ч.1 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, учитывая, что при составлении протокола и постановления об административном правонарушении в отношении Евтеевой И.Е. допущены существенные нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, и это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, считаю необходимым постановление руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 в отношении Евтеевой И.В., которая признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях отменить, дело вернуть на новое рассмотрение должностному лицу. Учитывая изложенное, руководствуясь п. 4 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья Р Е Ш И Л: Постановление руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области Силованова А.Д. № 07-18/22-10 от 17 мая 2010 года о признании Евтеевой Ирины Евгеньевны виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и назначении ей наказания в виде штрафа в доход государства в размере 4 000 рублей отменить, дело направить на новое рассмотрение должностному лицу. Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд через Центральный районный суд г. Твери в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения. Судья