РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
20 июля 2011 года г. Тула
Центральный районный суд г. Тулы в составе:
председательствующего Старцевой Т.Г.,
при секретаре Пушкиной Т.Е.,
с участием истца Толкачевой А.Е., представителя истца по доверенности Чукановой Л.Т., представителя ответчика Тульской городской Думы по доверенности Артемова В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-1280/11 по иску Толкачевой А.Е. к Тульской городской Думе о признании незаконным решения Тульской городской Думы от 02.03.2011 года № 20/414 «Об удалении Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. в отставку», восстановлении в должности Главы муниципального образования город Тула, признании записи в трудовой книжке об удалении в отставку не соответствующей закону и подлежащей аннулированию, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда,
установил:
Толкачева А.Е. обратилась в суд с заявлением о признании незаконным решения Тульской городской Думы от 02.03.2011 года «Об удалении Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. в отставку» и восстановлении в должности Главы муниципального образования город Тула.
В обоснование заявленных требований указала, что решением Тульской городской Думы четвертого созыва № 1/5 от 31.03.2010 года она была избрана Главой муниципального образования город Тула.
Решением Тульской городской Думы от 02.03.2011 года № 20/414 она удалена в отставку с 03.03.2011 года.
С указанным решением она не согласна, поскольку, по ее мнению, оно вынесено с нарушением требований действующего законодательства.
Основанием для удаления ее в отставку послужила инициатива группы депутатов Тульской городской Думы, изложенная в письменных обращениях в Тульскую городскую Думу, в которых ими было указано на неисполнение ею как Главой муниципального образования г. Тула в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, Уставом муниципального образования город Тула.
Кроме того, депутаты сослались на неудовлетворительную оценку ее деятельности как Главы муниципального образования <адрес> представительным органом муниципального образования по результатам ее ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данную два раза подряд.
По утверждению заявителя, она приступила к исполнению полномочий Главы муниципального образования город Тула 31.03.2010 года, то есть на момент принятия решения об удалении ее в отставку первый год ее деятельности на указанном посту не истек.
В связи с этим Толкачева А.Е. считает, что срок предоставления ею ежегодного отчета Тульской городской Думе к этому времени еще не наступил.
Кроме того, по мнению заявителя, во всех обращениях депутатов, поступивших в ее адрес, отсутствует указание на то, какие конкретно обязанности по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, не исполняются ею в течение трех и более месяцев.
Исчерпывающий перечень оснований для удаления Главы муниципального образования в отставку определен в статье 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который расширительному толкованию не подлежит.
В силу статей 59 и 274 Трудового кодекса РФ она осуществляла трудовую деятельность в должности Главы муниципального образования город Тула.
Фактически с ней был заключен срочный трудовой договор на срок полномочий, определенный Уставом муниципального образования город Тула, о чем произведена соответствующая запись в трудовой книжке.
Ей как работнику начислялась заработная плата, предоставлялся отпуск, оплачивалось время нахождения на лечении.
ДД.ММ.ГГГГ она была экстренно госпитализирована, что лишило ее возможности присутствовать на заседании Тульской городской Думы ДД.ММ.ГГГГ, на котором рассматривался вопрос об удалении ее в отставку, а, соответственно, выразить в ходе заседания свою позицию по данному вопросу и давать лично необходимые пояснения депутатам.
О нахождении на лечении она своевременно до начала заседания телефонограммой и телеграммой уведомила депутатов Тульской городской Думы, аппарат Тульской городской Думы и прокуратуру, а также ходатайствовала об отложении рассмотрения вопроса об ее отставке.
Однако на заседании Тульской городской Думы ее ходатайство рассмотрено не было, и оспариваемым ею решением она была удалена в отставку.
Таким образом, была нарушена процедура удаления ее в отставку, а также положения трудового законодательства, не допускающие прекращение трудовых отношений в период нахождения работника на лечении.
На основании изложенного Толкачева А.Е. просила признать незаконным решение Тульской городской Думы от 02.03.2011 года № 20/414 «Об удалении Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. в отставку» и восстановить ее в должности Главы муниципального образования город Тула с 03.03.2011 года.
Впоследствии Толкачева А.Е. уточнила заявленные требования, предъявив исковое заявление к Тульской городской Думе о признании незаконным решения Тульской городской Думы от 02.03.2011 года «Об удалении Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. в отставку», восстановлении в должности Главы муниципального образования город Тула, признании записи в трудовой книжке об удалении в отставку не соответствующей закону и подлежащей аннулированию, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда.
В обоснование иска сослалась на обстоятельства, изложенные выше, а также указала, что в соответствии с действующим законодательством Тульская городская Дума имеет статус учреждения, а Глава муниципального образования является его руководителем как юридического лица, что, по утверждению истца, также подтверждает факт возникновения трудовых отношений между ней и Тульской городской Думой.
Кроме того, указала, что нарушение процедуры удаления ее в отставку выразилось в следующем:
- в нарушение трудового законодательства не было оформлено приказом работодателя о ее увольнении;
- с таким приказом она не ознакомлена;
- в оспариваемом ею решении Тульской городской Думы от 02.03.2011 года неправильно указан день прекращения с нею трудовых отношений – 03.03.2011 года, поскольку в это время она находилась на лечении;
- произведенная в ее трудовой книжке запись о прекращении ее полномочий как Главы муниципального образования противоречит нормам трудового законодательства, так как основание причины прекращения трудового договора не соответствует какой-либо формулировке, изложенной в Трудовом кодексе РФ;
- не принят во внимание факт ее временной нетрудоспособности, запрещающий увольнение по инициативе работодателя;
- не учтено преимущественное право оставления ее на работе при проведении учреждениями организационных и (или) штатных мероприятий, как должностного лица, допущенного к Государственной тайне на постоянной основе в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 21.07.1993 года № 5485-1 «О государственной тайне»;
- нарушены положения ст. 79 Трудового кодекса РФ, согласно которым трудовой договор прекращается с истечением срока его действия, в то время как окончание ее трудового договора в соответствии со ст. 34 Устава муниципального образования город Тула предусматривалось 31.03.2015 года;
- не приняты во внимание требования Закона РФ от 19.04.1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» о необходимости предварительного уведомления органа занятости за два месяца до увольнения работника, если такое увольнение носит массовый характер (с учетом того обстоятельства, что в Тульской городской Думе на постоянной основе осуществляют свою деятельность 10 % депутатов из общего числа депутатов, составляющего 35 человек, и Глава муниципального образования, следовательно, увольнение ее, как лица, осуществлявшего свою деятельность в Думе на постоянной основе, составляет более 20 % от общего числа работников данной категории);
Также указала, что ссылка в инициативе депутатов по удалению ее в отставку на незаконность ее действий (бездействия), выразившихся в том, что ею не были созваны внеочередные заседания Тульской городской Думы 10.11.2010 года, 13.11.2010 года и 18.12.2010 года, является несостоятельной, так как, по ее мнению, указанные действия не противоречили закону, поскольку предлагаемые депутатами для включения в повестку дня вопросы не были надлежащим образом оформлены и не требовали проведения внеочередного заседания Думы.
Неподписание решений Тульской городской Думы, принятых на внеочередном заседании 13.11.2010 года, обусловлено ее личной ответственностью за осуществляемые действия, поскольку указанные решения, по ее мнению, были приняты с нарушением действующего законодательства.
Однако, в соответствии с решением <адрес> суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ все принятые Тульской городской Думой 13.11.2010 года решения были ею не позднее 11.02.2011 года подписаны и 13.02.2011 года опубликованы, то есть до истечения трех месяцев со дня их принятия.
Указанные в приложении к инициативе депутатов об удалении ее в отставку решения Тульской городской Думы от 18.11.2010 года, от 24.11.2010, 08.12.2010 года, 13.12.2010 года, 22.12.2010 года, 26.01.2010 года не были подписаны ею, поскольку с ними она также была не согласна по различным основаниям, при этом, по ее мнению, некоторые из них были приняты с нарушением установленной законом процедуры (не были представлены ей на ознакомление, вносились «с голоса», не обсуждались в комиссиях и не имели правового заключения).
Таким образом, неподписание названных решений Тульской городской Думы являлось самозащитой ее гражданских, конституционных и трудовых прав.
Также указала, что в полномочия Главы муниципального образования входит подписание и опубликование лишь нормативных актов, к числу которых вышеперечисленные решения Тульской городской Думы не относятся.
С учетом изложенного истец считает, что перечисленные в инициативе депутатов решения Тульской городской Думы не могли быть взяты во внимание при решении вопроса об удалении ее в отставку.
Возврат ею без рассмотрения отдельных проектов решений Тульской городской Думы она также считала правомочным и законным, поскольку они были внесены ненадлежащим лицом (первым заместителем главы Администрации г. Тулы), тогда как правом законодательной инициативы обладает лишь глава Администрации муниципального образования.
Также, по ее мнению, указанные проекты решений нуждались в доработке.
Помимо этого полагала, что исполнение полномочий председателя Тульской городской Думы по организации ее деятельности по своей сути является общественной неоплачиваемой нагрузкой, за неисполнение которой какая-либо ответственность не предусмотрена.
Кроме того истец указала, что о нарушении процедуры принятия решения об удалении ее в отставку свидетельствует принятие решения, не соответствующего ни одному из врученных депутатам для предварительного ознакомления проектов, в каждом из которых предусматривалось удаление в отставку лишь по одному из оснований, установленных законом, тогда как в основу принятого решения положены одновременно два основания.
Помимо этого в повестку дня необоснованно был включен вопрос об отмене решения Тульской городской Думы № 19/405, так как текст принимаемого решения для предварительного ознакомления с ним депутатам не раздавался.
В связи с изложенным истец просит суд:
- признать незаконным решение Тульской городской Думы от 02.03.2011 года № 20/414 «Об удалении Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. в отставку»;
- восстановить ее в должности Главы муниципального образования город Тула с 03.03.2011 года;
- признать запись в трудовой книжке об удалении ее в отставку не соответствующей закону и подлежащей аннулированию;
- взыскать с Тульской городской Думы в ее пользу средний заработок за время вынужденного прогула с 03.03.2011 года по день фактического восстановления ее в должности;
- взыскать в ее пользу компенсацию морального вреда в сумме <данные изъяты> руб.
В судебном заседании истец Толкачева А.Е. и ее представитель по доверенности Чуканова Л.Т. заявленные требования в уточненном виде поддержали в полном объеме по тем же основаниям и просили их удовлетворить.
Представитель ответчика Тульской городской Думы по доверенности Артемов В.В. в судебном заседании против удовлетворения заявленных истцом требований возражал, полагая что правовых оснований для их удовлетворении не имеется.
Выслушав объяснения сторон, заслушав показания свидетелей, изучив письменные материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
На основании ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Статьей 15 Устава муниципального образования город Тула, принятого на местном референдуме 09.02.1997 года (с последующими изменениями), установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования - Тульская городская Дума;
2) высшее должностное лицо - Глава муниципального образования город Тула, которое избирается из числа депутатов Тульской городской Думы и исполняет полномочия ее Председателя;
3) местная администрация (исполнительно-распорядительный органмуниципального образования город Тула) - администрация города Тулы;
4) контрольный орган муниципального образования - контрольная комиссия муниципального образования город Тула (контрольная комиссия города Тулы).
Как видно из материалов дела и установлено судом, решением Тульской городской Думы 4-го созыва от 31.03.2010 года № 1/5 главой муниципального образования город Тула – председателем Тульской городской Думы 4-го созыва была избрана Толкачева А.Е. (т.1, л.д. 47).
31.03.2010 года Главой муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. было издано распоряжение № 131-к «Об исполнении полномочий Главы муниципального образования город Тула - председателя Тульской городской Думы» (т.1, л.д. 48).
В соответствии со ст. 34 Устава муниципального образования город Тула и ст. 70 Регламента Тульской городской Думы, утвержденного Решением Тульской городской Думы от 25.01.2006 года №7/87, глава муниципального образования город Тула является высшим должностным лицом муниципального образования, наделяется Уставом города Тулы собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и является председателем представительного органа местного самоуправления - Тульской городской Думы.
Решением Тульской городской Думы от 02.03.2011 года № 20/414 Глава муниципального образования город Тула Толкачева А.Е. была удалена в отставку с 03.03.2011 года по основаниям, предусмотренным:
- пунктом 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с неисполнением Главой муниципального образования город Тула обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, Уставом муниципального образования город Тула;
- пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с неудовлетворительной оценкой деятельности Главы муниципального образования г. Тула Тульской городской Думой по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данной два раза подряд (т.1, л.д. 33).
Проверяя доводы истца о незаконности вышеназванного решения Тульской городской Думы, суд приходит к следующему.
В соответствии с п. 2.1 части 6 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 29.12.2010 года № 442-ФЗ) полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 настоящего Федерального закона.
Согласно ч. 1 ст. 74.1 указанного Закона представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В силу ч. 2 ст. 74.1 того же Закона основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
Анализ приведенных выше норм закона в совокупности с положениями ч. 2 ст. 1, ст. ст. 70-72 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ позволяет сделать вывод, что досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования является одной из форм публично-правовой ответственности и элементом статуса указанного лица.
По делу установлено, что удаление в отставку Главы муниципального образования г. Тула Толкачевой А.Е. было произведено по инициативе группы депутатов Тульской городской Думы, изложенной в обращениях в Тульскую городскую Думу от 21.02.2011 года (по основанию п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ) и от 22.02.2011 года (по основанию п.3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ), (т.1, л.д. 12-31, 49-75, 76-89).
Инициатива была выдвинута депутатами в количестве 19 человек (ДД.ММ.ГГГГ) и 22 человек (ДД.ММ.ГГГГ), то есть не менее чем одной третью от установленной численности депутатов Тульской городской Думы, составляющей 35 человек (ст. 36 Устава муниципального образования город Тула), что соответствует требованиям ч. 3 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В установленный законом срок о выдвижении данной инициативы были уведомлены Глава муниципального образования город Тула Толкачева А.Е. (т.1, л.д. 12,49-50, 76-77, 78), а также Губернатор Тульской области ФИО8 (т.1, л.д. 71-75, 83-89), который на основании части 4 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ выразил свое письменное согласие по поводу выдвинутой инициативы (т.1, л.д. 94).
Как следует из обращения группы депутатов Тульской городской Думы от 21.02.2011 года, основанием для обращения депутатов Тульской городской Думы с инициативой об удалении Главы муниципального образования в отставку по основаниям, предусмотренным п.2 ч. 2 ст.74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», послужили следующие факты:
- не исполнение в течение более трех месяцев, начиная с 20.10.2010 года, Главой муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, иными федеральными законами, Уставом МО г. Тула, что выразилось в не подписании и не обнародовании ею в установленные действующим законодательством сроки 55 решений, принятых Тульской городской Думой 13.11.2010 года, 18.11.2010 года, 24.11.2010 года, 08.12.2010 года, 13.12.2010 года, 22.12.2010 года, 26.01.2010 года; незаконном возврате в администрацию муниципального образования город Тула ряда проектов муниципальных актов, а также в невыполнении функций, связанных с созывом внеочередных заседаний Тульской городской Думы.
Факт не подписания вышеупомянутых решений Тульской городской Думы в установленные сроки подтверждается Перечнем решений, принятых Тульской городской Думой, не подписанных Главой муниципального образования город Тула (приложение № 2 к обращению депутатов от 31.02.2011 года, т.1, л.д. 19-25), а также исследованными судом копиями названных решений (т.1, л.д. 90, 92, 95-253).
Согласно ст. 64 Регламента Тульской городской Думы, утвержденного решением Тульской городской Думы от 25.01.2006 года № 7/87, решения, принятые на заседании Думы, оформляются на официальном бланке Думы, визируются начальником отдела делопроизводства, начальником отдела, осуществляющего правовое обеспечение деятельности Думы, руководителем аппарата, редакционной комиссией, согласовываются с заместителем председателя Думы, подписываются главой муниципального образования город Тула. Решения Думы подписываются не позднее 15 дней со дня заседания и вступают в силу в порядке, определенном Уставом города.
Решения Думы, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Пунктом 5 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа муниципального образования, не имеющие нормативного характера.
Анализ приведенных выше норм материального права в их правовой взаимосвязи позволяет сделать вывод, что Главой муниципального образования подписываются все решения, принятые Тульской городской Думой, то есть носящие как нормативный, так и ненормативнй характер.
В соответствии со ст. 50 Регламента Тульской городской Думы, ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования город Тула - председатель Тульской городской Думы правом вето не наделяется.
Принятые решения Тульской городской Думы от 13.11.2010 года, 18.11.2010 года, 24.11.2010 года, 08.12.2010 года, 13.12.2010 года, 22.12.2010 года, 26.01.2010 года в установленном действующим законодательством порядке были направлены для подписания главе муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е., однако в установленный срок подписаны ею не были, что истцом в ходе судебного разбирательства не оспаривалось, со ссылкой на ее несогласие с ними по различным основаниям, а также на нарушение, по ее мнению, процедуры их принятия (не были представлены ей на ознакомление, вносились «с голоса», не обсуждались в комиссиях и не имели правового заключения).
Оценивая действия главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. по не подписанию представленных ей решений Думы, суд приходит к выводу о том, что подписание принятых Тульской городской Думой решений является заключительной стадией законотворческой деятельности и обязанностью главы муниципального образования город Тула независимо от мнения главы в отношении законности принятых коллегиальным представительным органом местного самоуправления нормативных и ненормативных актов.
Исходя из изложенного, функция главы муниципального образования город Тула по подписанию решений Думы не является выражением властных полномочий, поскольку со стороны главы муниципального образования город Тула осуществляется организационное обеспечение деятельности Думы и отсутствует прямое подчинение депутатов главе муниципального образования город Тула при принятии и оформлении решений Думы.
Какой-либо процедуры выражения несогласия главы муниципального образования город Тула с принятыми Тульской городской Думой решениями законом не предусмотрено, кроме как путем обжалования данных актов в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.
С учетом изложенного бездействие главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е., выразившееся в не подписании представленных ей решений Думы, привело к нарушению прав и законных интересов как депутатов, так и граждан города Тулы.
Делая данный вывод, суд исходит из того, что на основании ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Тульская городская Дума является органом местного самоуправления, и в соответствии с ч. 1 ст. 36 Устава города Тулы состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
На основании ч. 1 ст. 37 Устава города Тулы депутаты Тульской городской Думы представляют интересы своих избирателей и всего населения муниципального образования.
Согласно ч. 1 ст. 38 Устава города Тулы депутатам обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.
Гарантии осуществления полномочий депутатов устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Население города Тулы доверило заявителям - депутатам представлять их интересы путем участия в работе законодательного органа местного самоуправления.
Одной из форм выражения мнения граждан города Тулы, к числу которых относятся и депутаты, являются решения Тульской городской Думы.
Такие решения были приняты в предусмотренном законом порядке и направлены на подписание главе муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е.
Однако не подписание главой муниципального образования город Тула данных решений Думы нарушает права депутатов на осуществление и представление интересов своих избирателей, а также создало препятствия для осуществления ими местного самоуправления, предоставленного им как жителям муниципального образования город Тула действующим законодательством, что свидетельствует о неправомерности таких действий (бездействия) Главы муниципального образования.
С учетом изложенного решением <адрес> суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ признано незаконным бездействие главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е., выразившееся в не подписании в установленный законом срок решений Тульской городской Думы, принятых 13.11.2010 года на 10-ом внеочередном заседании, 18.11.2010 года на 11-ом внеочередном заседании, 24.11.2010 года на 12-ом заседании Тульской городской Думы 4-го созыва.
Одновременно судом на Главу муниципального образования была возложена обязанность подписать указанные решения Тульской городской Думы, в том числе:
-«Об избрании счетной комиссии 10-го (внеочередного) заседания Тульской городской Думы 4-го созыва» № 10/215 от 13.11.2010 года;
-«О повестке дня 10-го (внеочередного) заседания Тульской городской Думы 4-го созыва» № 10/217 от 13.11.2010 года;
-«О рассмотрении ситуации по прекращению водоснабжения населения муниципального образования город Тула» № 10/218 от 13.11.2010 года;
-«О внесении изменения в решение Тульской городской Думы лот 31.03.2010 года № 1/6 «О структуре Тульской городской Думы» № 10/219 от 13.11.2010 года;
-«О Совете Тульской городской Думы» № 10/220 от 13.11.2010 года;
-«О внесении изменений в регламент Тульской городской Думы, утвержденный решением Тульской городской Думы от 25.01.2006 года № 7/87» № 10/221 от 13.11.2010 года;
- «О Положениях о заместителях председателя Тульской городской Думы» № 10/223 от 13.11.2010 года;
-«Об отчете Главы муниципального образования город Тула по исполнению решения Тульской городской Думы от 27.10.2010 года № 8/207 «Об освещении деятельности Тульской городской Думы и Главы муниципального образования город Тула в средствах массовой информации» № 10/226 от 13.11.2010 года;
-«Об отчете Главы муниципального образования город Тула» № 10/227 от 13.11.2010 года;
-«О проведении конкурса на замещение должности Главы администрации муниципального образования город Тула» № 10/230 от 13.11.2010 года;
-«О внесении изменений в Положение «Об организации и проведении публичных слушаний в муниципальном образовании город Тула», утвержденное решением Тульской городской Думы от 25.03.2009 года № 65/1422» № 11/244 от 18.11.2010 года;
-«О назначении публичных слушаний по обсуждению проекта муниципального правового акта «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Тула» № 11/245 от 18.11.2010 года;
-«О передаче Комитету Тульской области по семейной, демографической политике, опеке и попечительству в безвозмездное пользование нежилых муниципальных помещений» № 12/270 от 24.11.2010 года;
-«Об оценке деятельности Главы муниципального образования город Тула в 2010 году» № 12/295 от 24.11.2010 года,
и другие (в том числе №№ 10/228, 10/229, 10/231, 10/232, 10/233, 10/234, 10/235, 10/236, 10/237,10/238, 10/239 от 13.11.2010 года, №№ 11/246, 11/248 от 18.11.2010 года; №№ 12/275, 12/290, 12/293, 12/294 от 24.11.2010 года).
ДД.ММ.ГГГГ указанное решение суда вступило в законную силу.
Согласно ч. 2 ст. 13 ГПК РФ вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда. Указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица (ст. 61 ГПК РФ).
Что касается доводов Толкачевой А.Е. о подписании ею части вышеуказанных решений после вынесения вышеупомянутого решения <адрес> суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ, возложившего на нее такую обязанность, то по существу выводов суда о несвоевременности их подписания они не опровергают, поскольку данные действия в нарушение ст. 64 Регламента Тульской городской Думы были произведены Главой муниципального образования спустя 15 дней со дня заседания Тульской городской Думы.
При этом часть решений Тульской городской Думы среди указанных в обращении депутатов от 21.02.2011 года, Главой муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. подписана не была вообще, в том числе решения от 08.12.2010 года № 13/297, 13/298, 13/299, 13/300, 13/305; решения от 26.01.2011 года № 17/363, 17/364, 17/365, 17/366, 17/367, 17/368, что подтверждается исследованными судом материалами дела и истцом не оспаривается.
Суд принимает во внимание и то обстоятельство, что постановлениями Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. от 22.02.2011 года № 4 и № 5 были аннулированы ранее поставленные ею на основании решения суда подписи в решениях Тульской городской Думы от 13.11.2010 года №№ 10/220, 10/221, 10/222, 10/223, 10/224, 10/225, 10/226, 10/227, 10/232, 10/235, 10/236, 10/237, 10/238, 10/239, в решениях от 18.11.2010 года №№ 11/246, 11/248, в решениях от 24.11.2010 года №№ 11/275, 11/290, 11/295, что недопустимо.
Изложенное свидетельствует о том, что, не подписывая в установленные сроки принятые Тульской городской Думой решения, Глава муниципального образования не выполняла возложенные на нее положениями п. 5 ч. 4 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в п. 5 ч. 1 ст. 35 Устава муниципального образования город Тула полномочия, а именно не обеспечивала осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, а также не исполняла полномочия по организации деятельности представительного органа местного самоуправления, предусмотренные ч. 14 ст. 35 и ч. 5 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вышеуказанные нарушения привели, в свою очередь, к невыполнению Главой муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. норм действующего законодательства об обязательном опубликовании (обнародовании) в установленный ч. 7 ст. 65 Устава МО г. Тула десятидневный срок решений Думы, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина, в числе которых решение № 11/244 от 18.11.2010 года «О внесении изменения в Положение «Об организации и проведении публичных слушаний в муниципальном образовании город Тула», утвержденное решением Тульской городской Думы от 25.03.2009 года № 65/1422», решение № 14/305 от 13.12.2010 года «Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества города Тулы на 2011 год», решение № 13/299 от 08.12.2010 года «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Тула», что подтверждается справкой Тульской городской Думы от 05.04.2011 года № 182/ГД (т.3, л.д. 65) и какими-либо доказательствами истцом не опровергнуто.
В результате бездействия Главы муниципального образования были созданы препятствия для решения вопросов местного значения, в том числе для внесения изменений в Устав города Тулы, для определения порядка распоряжения муниципальным имуществом и других.
Отраженный в обращении депутатов от 21.02.2011 года факт возврата в администрацию муниципального образования город Тула проектов отдельных муниципальных актов подтверждается перечнем проектов решений Тульской городской Думы, являющимся приложением № 3 к названному обращению (т.1, л.д. 26, 65), перепиской по этому поводу (т.2, л.д. 171-215) и Толкачевой А.Е. в судебном заседании не оспаривался.
В частности, письмом от ДД.ММ.ГГГГ Главой муниципального образования города Тулы Толкачевой А.Е. были возвращены без рассмотрения внесенные ДД.ММ.ГГГГ первым заместителем Главы администрации города Тулы ФИО2 с сопроводительным письмом на имя Главы муниципального образования город Тула на рассмотрение Тульской городской Думе следующие проекты решений:
-«О проекте Положения «О распространении наружной рекламы и информации в муниципальном образовании город Тула»;
-«О внесении изменений в Положение «Об управлении по административно-техническому надзору администрации города Тулы», утвержденное решением Тульской городской Думы от 28.05.2008 года № 45/1079»;
-«О внесении изменений в Положение «О муниципальном земельном контроле в муниципальном образовании город Тула», утвержденное решением Тульской городской Думы от 26.05.2010 года № 3/71».
В обоснование причин возврата Глава муниципального образования указала на то, что действующие муниципальные акты, по ее мнению, не нарушают требований федерального законодательства и законов Тульской области.
Письмом Главы муниципального образования город Тула от ДД.ММ.ГГГГ был возвращен без рассмотрения на доработку внесенный ДД.ММ.ГГГГ первым заместителем главы администрации города Тулы ФИО1 проект решения «О передаче Тульской городской Думе в безвозмездное пользование нежилого муниципального помещения по адресу: <адрес>».
ДД.ММ.ГГГГ Главой муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. возвращен без рассмотрения внесенный ДД.ММ.ГГГГ первым заместителем главы администрации города Тулы ФИО1 проект решения Тульской городской Думы «О проведении конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования город Тула» со ссылкой на истечение указанных в нем сроков проведения конкурса.
Указанные обстоятельства были установлены решениями <адрес> суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ (т.2, л.д. 137-144) и от ДД.ММ.ГГГГ (т.3, л.д. 68-72), вступившими в законную силу ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ соответственно, в связи с чем исходя из положений ст. 61 ГПК РФ доказыванию в рамках настоящего гражданского дела не подлежат и истцом в судебном заседании не оспаривались.
Согласно ч. 2 ст. 46 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Статьями 11-20 Регламента Тульской городской Думы устанавливается порядок внесения, регистрации и предварительного рассмотрения и вынесения проектов решений на заседание Тульской городской Думы.
В соответствии со ст. 12 Регламента Тульской городской Думы проекты решений с необходимыми приложениями и сопроводительным письмом на имя председателя Думы или его заместителя не менее чем за 21 день до вынесения вопроса на заседание Думы представляются в аппарат Думы, где регистрируются. Зарегистрированные проекты решений в течение пяти дней после их поступления в Думу с соответствующей резолюцией председателя Думы направляются заместителю председателя Думы, который направляет их для дальнейшей работы: в комиссии, в аппарат Думы - для подготовки правового заключения и работы с постоянными комиссиями; при необходимости - в прокуратуру Тульской области по наиболее важным вопросам владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью и использования земель на территории города.
На основании ст. 18 Регламента Тульской городской Думы постоянная комиссия, ответственная за проект решения, рассматривает проект, материалы, а также поступившие от других постоянных комиссий замечания и предложения к ним, с их учетом принимает свое решение, которое председателем комиссии направляется председателю Думы через руководство аппарата Думы не позднее 11 дней до дня заседания.
В силу ст. 20 Регламента Тульской городской Думы глава муниципального образования г.Тулы на основе проектов решений, рассмотренных постоянными комиссиями, не позднее 9 дней до дня заседания Думы формирует проект повестки дня заседания Думы.
Одновременно абзац 4 статьи 20 Регламента Тульской городской Думы предоставляет право главе муниципального образования г. Тулы провести рабочие заседания Думы для предварительного обсуждения вопросов повестки дня, а также выявления и согласования мнений депутатов Думы в период до проведения основных заседаний.
В ходе судебного разбирательства по вышеуказанным гражданским делам по заявлениям Администрации г. Тулы об оспаривании действий Главы муниципального образования было установлено, что во исполнение требований ст. 13 Регламента Тульской городской Думы к внесенным проектам решений Тульской городской Думы, указанным выше, были представлены пояснительные записки, а также весь перечень документов, предусмотренный Регламентом Тульской городской Думы, что свидетельствует о соблюдении Администрацией города Тулы порядка, установленного для внесения проектов решений Тульской городской Думы, включая сроки внесения проектов решений (за 21 день до вынесения вопроса на заседание Думы).
Согласно изложенному порядку внесения и рассмотрения проектов муниципальных правовых актов, основания и порядок возврата внесенных проектов решений не установлены, а глава муниципального образования город Тула не наделен правом на принятие решения об их возврате.
По смыслу приведенных выше положений Устава муниципального образования город Тула и Регламента Тульской городской Думы внесенные проекты решений Тульской городской Думы не могут быть возвращены главой муниципального образования г. Тулы субъекту законодательной инициативы ни при каких обстоятельствах, поскольку подлежат направлению в Тульскую городскую Думу, как в единственный орган местного самоуправления, в компетенцию которого входит принятие либо непринятие представленных проектов решений.
Представленные главе муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. 14.09.2010 года, 20.12.2010 года и 14.01.2011 года проекты решений Тульской городской Думы фактически касаются деятельности администрации города по осуществлению полномочий в области административно-технического надзора, муниципального земельного контроля, распоряжения муниципальным имуществом и иных вопросов местного значения.
Изложенное свидетельствует о том, что действия главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е., выразившиеся в возврате внесенных проектов решений Тульской городской Думы, привели к нарушению прав и законных интересов Администрации г. Тулы в области решения входящих в его компетенцию вопросов местного значения, а, соответственно, и к нарушению прав и законных интересов жителей г. Тулы в социально-экономической сфере, что недопустимо.
При таких обстоятельствах упомянутыми выше решениями <адрес> суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ и от ДД.ММ.ГГГГ действия Главы муниципального образования город Тула, выразившиеся в возврате внесенных первыми заместителями главы администрации г. Тулы проектов решений Тульской городской Думы признаны незаконными.
Доводы Толкачевой А.Е. о том, что возврат ею без рассмотрения вышеуказанных проектов решений Тульской городской Думы являлся правомерным, поскольку они были внесены, по ее мнению, ненадлежащими лицами (первыми заместителями главы Администрации г. Тулы), тогда как правом законодательной инициативы обладает лишь глава Администрации муниципального образования, суд находит несостоятельными по следующим основаниям.
Согласно ст. 11 Регламента Тульской городской Думы, а также ст. 64 Устава муниципального образования город Тула и ст. 46 Федерального закона от 06.10.2003 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектом законодательной инициативы указан глава администрации города Тулы.
В соответствии с постановлением администрации города Тула от 04.08.2010 год № 2494 «О распределении обязанностей между главой администрации города Тулы и заместителями главы администрации города» в период отсутствия главы администрации города Тула или невозможности исполнения им своих должностных обязанностей, полномочия по руководству администрацией города Тулы в полном объеме, на основании правового акта, осуществляет первый заместитель главы администрации города (т.2, л.д. 221-225).
По делу установлено, что в соответствии с распоряжением Администрации г. Тулы от 15.11.2010 года № 2/370-р на должность первого заместителя главы Администрации г. Тулы принят ФИО1 (т. 2 л.д. 220).
Распоряжением Администрации г. Тулы от 15.11.2010 года № 2/371-р с учетом того обстоятельства, что глава Администрации муниципального образования город Тула не назначен в установленном порядке, и в соответствии с вышеуказанным постановлением администрации города Тула от 04.08.2010 год № 2494 его полномочия временно возложены на первого заместителя главы Администрации г. Тулы ФИО1
Судом установлено, что ДД.ММ.ГГГГ глава администрации г. Тулы ФИО1 находился в командировке на основании распоряжения администрации г. Тулы от 10.09.2010 года № 3/249-р.
В указанное время исполнение обязанностей главы администрации г. Тулы было возложено на первого заместителя главы администрации города Тулы ФИО2
Таким образом, по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ полномочия главы Администрации муниципального образования город Тула осуществлял первый заместитель главы Администрации г. Тулы ФИО2, а по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ и на ДД.ММ.ГГГГ - первый заместитель главы Администрации г. Тулы ФИО1
Поскольку действующим законодательством о труде и муниципальной службе допустимо исполнение обязанностей любого из работников на период его отсутствия, суд полагает, что положения вышеназванных правовых актов о праве законодательной инициативы главы администрации города подлежат толкованию с учетом существующего порядка распределения полномочий главы администрации города и его заместителей.
В противном случае при отсутствии главы администрации города исполнительный орган муниципального самоуправления будет лишен права решения вопросов местного значения путем принятия решений Думы.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что внесение указанных выше проектов решений на рассмотрение Тульской городской Думы первыми заместителями главы администрации города Тулы ФИО2 и ФИО1 было произведено в пределах предоставленных им полномочий.
В ходе судебного разбирательства по делу нашел свое объективное подтверждение и факт невыполнения Главой муниципального образования г. Тула Толкачевой А.Е. возложенных на нее законом функций по созыву внеочередных заседаний Тульской городской Думы, в том числе 10-го внеочередного заседания Тульской городской Думы 10.11.2010 года, 13.11.2010 года и 08.12.2010 года, что подтверждается объяснениями представителя ответчика, обращениями депутатов Тульской городской Думы в адрес Главы муниципального образования г. Тулы, ответами в отношении них Главы муниципального образования город Тула (т.2, л.д. 155-163) и истцом в ходе судебного разбирательства не оспаривались.
Указанные действия Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. противоречили ч. 10 ст. 36 Устава муниципального образования город Тула, в соответствии с которой Глава муниципального образования осуществляет организацию деятельности Тульской городской Думы, и создавали препятствия в осуществлении представительным органом власти возможности решения входящих в их компетенцию вопросов, требовавших внеочередного рассмотрения, в том числе о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Тула.
Вследствие этого внеочередное заседание 10.11.2010 года не состоялось, а внеочередные заседания от 13.11.2010 года и от 08.12.2010 года в соответствии с положениям ст. 27 Регламента Тульской городской Думы были созваны инициативной группой депутатов Тульской городской Думы.
Что касается ссылки истца на те обстоятельства, что предлагаемые депутатами для включения в повестку дня 10.11.2010 года вопросы не были оформлены надлежащим образом в соответствии со ст. 11 и 12 Регламента Тульской городской Думы, то с ними согласиться нельзя, поскольку законодатель не обязывает облекать инициативу депутатов в специальную форму, достаточно выражения их воли на созыв внеочередного заседания Думы.
Нельзя согласиться и с доводами Толкачевой А.Е. о том, что 08.12.2010 года состоялось собрание, а не внеочередное заседание депутатов Тульской городской Думы, поскольку оно опровергается стенограммой 13-го (внеочередного) заседания Тульской городской Думы от 08.12.2011 года (т.3, л.д. 23-33).
Доводы Толкачевой А.Е. о том, что исполнение полномочий председателя Тульской городской Думы по организации ее деятельности по своей сути является общественной неоплачиваемой нагрузкой, за невыполнение которой к ней не может быть применена какая-либо ответственность, суд находит несостоятельными, поскольку такое утверждение противоречит упомянутым выше правовым нормам, а также положениям п. 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, определяющим деятельность председателя представительного органа местного самоуправления в качестве непосредственного осуществления им своих полномочий.
Вышеперечисленные обстоятельства свидетельствуют о том, что со стороны Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е., начиная с 20.10.2010 года, то есть в течение трех и более месяцев, имело место неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, Уставом муниципального образования город Тула.
При таких данных суд приходит к выводу, что у Тульской городской Думы имелись правовые основания для прекращения ее полномочий по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Оценивая законность удаления в отставку Главы муниципального образования город Тула по основанию, предусмотренному п.3 ч.2 ст.74.1 названного Федерального закона, суд приходит к следующему.
Как следует из обращения группы депутатов Тульской городской Думы от 22.02.2011 года, решением Тульской городской Думы от 13.11.2010 года № 10/227 Главе муниципального образования город Тула было поручено представить на очередное заседание Тульской городской Думы отчет о работе (т.1, л.д. 125).
24.11.2010 года решением Тульской городской Думы № 12/295 «Об оценке деятельности Главы муниципального образования город Тула в 2010 году» деятельность Главы муниципального образования город Тула в 2010 году признана неудовлетворительной.
Решением Тульской городской Думы от 26.01.2011 года № 17/367 в соответствии с частью 11.1 ст. 35, ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 года Тульская городская Дума решила на очередном заседании Тульской городской Думы 22.02.2011 года заслушать ежегодный отчет Главы муниципального образования город Тула о своей деятельности в 2011 году. Главе муниципального образования было поручено представить 22.02.2011 года ежегодный отчет о своей деятельности в 2011 году (т.1, л.д. 90).
22.02.2011 года решением Тульской городской Думы деятельность главы муниципального образования город Тула по результатам ежегодного отчета Главы муниципального образования город Тула перед Тульской городской Думой признана неудовлетворительной (т.1, л.д. 91).
Таким образом, деятельность Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. по результатам ее ежегодного отчета перед Тульской городской Думой признана неудовлетворительной два раза подряд, что и послужило основанием для удаления ее в отставку по вышеуказанному основанию.
Между тем с данной позицией Тульской городской Думы согласиться нельзя.
Так, в соответствии с ч. 5.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.
По смыслу п. 3 ч. 2 ст. 74.1 того же Закона удаление Главы муниципального образования в отставку возможно лишь в случае представления Главой муниципального образования ежегодных отчетов представительному органу муниципального образования и неудовлетворительной оценки его деятельности по результатам, изложенным в таких отчетах, данной два раза подряд.
Однако, как достоверно установлено по делу, Толкачева А.Е., осуществляя полномочия Главы муниципального образования город Тула, начиная с 31.03.2010 года, то есть менее одного года на момент выдвижения депутатами инициативы об удалении ее в отставку по вышеуказанному основанию, отчетов Тульской городской Думе о результатах своей деятельности ни за 2010 год, ни за 2011 год еще не представляла в связи с их отсутствием.
Следовательно, какая-либо оценка не существующим отчетам Главы муниципального образования город Тула Тульской городской Думой дана быть не могла, а возможность оценки указанным органом действий, связанных с непредставлением таких отчетов по требованию депутатов, в качестве неудовлетворительности их результатов два раза подряд, основана на ошибочном толковании приведенных выше положений действующего законодательства.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что удаление Главы муниципального образования город Тула в отставку по основанию, предусмотренному п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не основано на законе.
При таких обстоятельствах оспариваемое Толкачевой А.Е. решение Тульской городской Думы от 02.03.2011 года № 20/414 в части удаления Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. в отставку по основанию, предусмотренному п. 3 ч. 2 ст.74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, подлежит признанию незаконным.
С учетом этого исходя из положений п. 30 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2003 г. N 225, недействительной подлежит признанию и запись № 23 от 03.03.2011 года в трудовой книжке Толкачевой А.Е. в части ссылки на досрочное прекращение полномочий в связи с удалением Главы муниципального образования город Тула в отставку по основанию, предусмотренному п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ (т. 2, л.д. 42-55) с возложением на Тульскую городскую Думу обязанности внести в трудовую книжку соответствующие изменения в указанной части.
Не вызывает сомнений у суда и то обстоятельство, что от указанных неправомерных действий ответчика истец испытывал нравственные страдания, а поэтому суд считает возможным частично удовлетворить его иск в этой части на основании положений ст. 151 ГК РФ, и исходя из требований разумности и справедливости компенсировать Толкачевой А.Е. моральный вред в размере <данные изъяты> руб.
Между тем, принимая во внимание тот факт, что каждое из перечисленных в ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ обстоятельств является самостоятельным основанием для удаления Главы муниципального образования в отставку, суд приходит к выводу, что признание незаконным оспариваемого истцом решения Тульской городской Думы от 02.03.2011 года в указанной выше части не влияет на правомерность принятого представительным органом муниципального образования решения об удалении Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. в отставку при наличии подтвержденных в ходе судебного разбирательства обстоятельств для удаления ее в отставку по основаниям, предусмотренным п. 2 ч. 2 ст. 74.1 названного Закона.
Оценивая доводы истца о нарушении Тульской городской Думой процедуры удаления ее как Главы муниципального образования город Тула в отставку, суд установил следующее.
02.03.2011 года состоялось заседание Тульской городской Думы в ходе которого был рассмотрен вопрос об удалении Главы муниципального образования города Тулы Толкачевой А.Е. в отставку.
О времени и месте рассмотрения данного вопроса Глава муниципального образования город Тула была извещена заблаговременно (21 и 22 февраля 2011 года) с предложением дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для удаления в отставку (т. 1, л.д. 49, 76, т.2, л.д. 73, 74), что соответствует требованиям ч. 12 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ.
ДД.ММ.ГГГГ Толкачева А.Е. была госпитализирована в <адрес>, где находилась на стационарном лечении по ДД.ММ.ГГГГ включительно (листок нетрудоспособности №,т.1, л.д. 36).
О нахождении на лечении истец телефонограммой и телеграммами, поступившими в Тульскую городскую Думу до начала голосования депутатов по вопросу об удалении ее в отставку, уведомила Тульскую городскую Думу, а также ходатайствовала об отложении рассмотрения данного вопроса.
Одновременно Толкачевой А.Е. было указано на то, что в случае невозможности переноса даты заседания обязанности по ведению заседания Тульской городской Думы она возлагает на заместителя председателя Думы ФИО7 без права подписи (т.1 л.д. 299-305, л.д. 95, 164).
На заседании Тульской городской Думы после обсуждения ее ходатайства было принято решение о рассмотрении по существу вопроса об удалении Главы муниципального образования в отставку.
Изложенные обстоятельства подтверждаются протоколом и стенограммой 20-го внеочередного заседания Тульской городской Думы от 02.03.2011 года (т.1, л.д. 254-260, т.2, л.д. 1-16), показаниями допрошенных судом в качестве свидетелей депутатов Тульской городской Думы ФИО3, ФИО6, ФИО4, а также корреспондента ООО <данные изъяты> ФИО5, присутствовавших в заседании Думы.
Показания указанных свидетелей суд относит к числу допустимых и достоверных доказательств по делу применительно к положениям ст. 67 ГПК РФ, поскольку они последовательны и не противоречивы.
Впоследствии путем голосования депутатами Тульской городской Думы было принято оспариваемое истцом решение от 02.03.2011 года № 20/414 об удалении Главы муниципального образования город Тула в отставку (т.1, л.д. 33).
Доводы истца о том, что в нарушение требований действующего законодательства она была лишена возможности выразить в ходе заседания свою позицию по вопросу удаления ее в отставку и давать лично необходимые пояснения депутатам, суд находит несостоятельными, поскольку из системного толкования положений ч. 12 и ч. 13 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ следует, что присутствие на заседании представительного органа муниципального образования Главы муниципального образования, в отношении которого решается вопрос об удалении в отставку, является необязательным, в то время как возможность предоставления Главой муниципального образования своих объяснений по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку, может быть реализована им в любой форме, в том числе и в письменной, предъявленной им любыми доступными способами как до заседания, так и во время его проведения, чего, как достоверно установлено по делу, Толкачевой А.Е. сделано не было.
При этом из вышеупомянутых телеграмм, направленных истцом в адрес депутатов Тульской городской Думы, следует, что она допускала возможность проведения заседания Думы 02.03.2011 года в ее отсутствие, возлагая на этот случай обязанности по ведению заседания Думы на заместителя председателя ФИО7
При этом сам по себе факт отсутствия Толкачевой А.Е. на заседании Тульской городской Думы при непредставлении ею в ходе судебного разбирательства по делу доказательств, которые могли бы повлиять на решение указанного органа в случае ее присутствия на заседании Думы не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого истцом решения Тульской городской Думы от 02.03.2011 года об удалении ее в отставку.
Ссылки Толкачевой А.Е. на нарушение норм Трудового кодекса Российской Федерации, не допускающие увольнение работника по инициативе работодателя в период его временной нетрудоспособности, суд считает несостоятельными, поскольку основания и порядок прекращения полномочий Главы муниципального образования установлены Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являющимся специальным нормативным актом, регулирующим сферу публичных правоотношений, в том числе и вопросы, связанные с порядком прекращения полномочий Главы муниципального образования, в связи с чем нормы законодательства о труде на эти отношения не распространяются.
Данный вывод подтверждается и положениями ст. 172 Трудового кодекса РФ, по смыслу которых в случае избрания работников на выборную должность в орган местного самоуправления, правовое положение этих лиц определяется специальными законами, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.
В связи с этим факты получения Толкачевой А.Е. как Главой муниципального образования денежного вознаграждения за осуществленные ею полномочия, произведение Тульской городской Думой в отношении нее отчислений платежей во внебюджетные фонды, предоставление истцу ежегодных отпусков, направление ее в командировки, оплата времени нетрудоспособности, свидетельствующие, по мнению истца, о фактическом заключении с ней трудового договора, не могут свидетельствовать о возможности применения к возникшим спорным правоотношениям положений Трудового кодекса РФ.
По этим же основаниям нельзя согласиться и с доводами истца о нарушении норм трудового законодательства в связи с неоформлением приказа работодателя о ее увольнении, произведении в ее трудовой книжке записи о прекращении ее полномочий как Главы муниципального образования, не соответствующей какой-либо формулировке, изложенной в Трудовом кодексе РФ, возможностью прекращения трудового договора лишь с истечением срока его действия, преимущественного права на оставление на работе, необходимости предварительного уведомления органа занятости об увольнении работника, поскольку в данном случае имело место не увольнение работника по инициативе работодателя, предусмотренной нормами Трудового кодекса РФ, а удаление в отставку Главы муниципального образования, как лица, наделенного особым публично-правовым статусом и ответственностью в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ.
Что касается утверждения Толкачевой А.Е. о том, что о нарушении процедуры принятия решения об удалении ее в отставку свидетельствует принятие Тульской городской Думой решения от 02.03.2011 года № 20/414, не соответствующего ни одному из врученных депутатам для предварительного ознакомления проектов, в каждом из которых предусматривалось удаление в отставку лишь по одному из оснований, установленных законом, тогда как в основу принятого решения положены одновременно два основания, то оно также является несостоятельным, так как принятые в окончательном виде решения могут не совпадать с их проектами, подлежащими обсуждению в установленном законом порядке с возможностью внесения в них необходимых корректировок, что и имело место в данном случае.
Необоснованными являются и доводы истца о неправомерности включения в повестку дня вопроса об отмене решения Тульской городской Думы № 19/405 от 22.02.2011 года «Об отмене решений Тульской городской Думы от 13.11.2010 года №№ 10/220, 10/221, 10/222….», положенных в основу удаления ее в отставку, со ссылкой на то, что текст принимаемого решения для предварительного ознакомления с ним депутатам не раздавался, поскольку как следует из стенограммы заседания Тульской городской Думы от 02.03.2011 года, указанный вопрос был внесен в повестку дня Думы в ходе его заседания, что не противоречит нормам действующего законодательства.
Ссылка Толкачевой А.Е. на незаконность проведения заседания Тульской городской Думы от 02.03.2011 года под председательством заместителя ее председателя Голомысова Д.П., в то время как такие полномочия ею были возложены на заместителя председателя Думы ФИО7, который был уведомлен ею об этом лично по телефону, также не могут свидетельствовать о нарушении процедуры удаления Главы муниципального образования город Тула в отставку, поскольку, как следует из материалов дела, председательствующий на указанном заседании Думы был избран депутатами до поступления в Думу телеграмм Толкачевой А.Е. о возложении таких полномочий на ФИО7, в то время как последний против этого не возражал, что подтверждается протоколом и стенограммой 20-го внеочередного заседания Тульской городской Думы от 02.03.2011 года (т.1, л.д. 254-260, т.2, л.д. 1-16).
Утверждение истца о неправильности, по ее мнению, указания в оспариваемом ею решении Тульской городской Думы дня прекращения с нею трудовых отношений - 03.03.2011 года, со ссылкой на нахождение ее в это время на лечении, на законность решения об удалении Главы муниципального образования не влияет, а вопроса об изменении даты удаления в отставку Толкачевой А.Е. в установленном законом порядке не ставилось.
Таким образом, заявленные Толкачевой А.Е. исковые требования подлежат частичному удовлетворению.
Руководствуясь ст. ст. 194-199 ГПК РФ, суд
решил:
исковые требования Толкачевой А.Е. к Тульской городской Думе о признании незаконным решения Тульской городской Думы от 02.03.2011 года № 20/414 «Об удалении Главы муниципального образования город Тула Толкачевой А.Е. в отставку», восстановлении в должности Главы муниципального образования город Тула, признании записи в трудовой книжке об удалении в отставку не соответствующей закону и подлежащей аннулированию, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда удовлетворить частично.
Признать незаконным решение Тульской городской Думы от 02.03.2011 года № 20/414 в части удаления Главы муниципального образования город Тула Толкачевой Алисы Евгеньевны в отставку по основанию, предусмотренному пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с неудовлетворительной оценкой деятельности Главы муниципального образования город Тула Тульской городской Думой по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данной два раза подряд.
Признать недействительной запись № 23 от 03.03.2011 года в трудовой книжке Толкачевой А.Е. в части ссылки на досрочное прекращение полномочий в связи с удалением Главы муниципального образования город Тула в отставку по основанию, предусмотренному пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обязать Тульскую городскую Думу внести в трудовую книжку соответствующие изменения в указанной части.
Взыскать с Тульской городской Думы в пользу Толкачевой А.Е. компенсацию морального вреда в размере <данные изъяты> (<данные изъяты> рублей.
В остальной части в удовлетворении заявленных Толкачевой А.Е. исковых требований отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Тульского областного суда путем подачи кассационной жалобы через Центральный районный суд г. Тулы в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Председательствующий