Решение - требования удовлетворить.

Дело № 2-459/2011

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Центральный районный суд города Кемерово в составе:

Председательствующего Курилова М.К.

при секретаре Гончаровой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кемерово

«11» февраля 2011 г.

гражданское дело по заявлению прокурора г. Кемерово об оспаривании нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Кемерово обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону, недействующим с момента опубликования постановления администрации г. Кемерово № 25 от 19.03.2010 г. в части пп. 3, 5, 6, 8.1 утвержденного Порядка предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям.

Свои требования мотивирует тем, что 19.03.2010 Главой города Кемерово Михайловым В.В. издано постановление № 25 «О порядке предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям».

Постановление опубликовано в Приложении «Официально» к газете «Кемерово», № 13, 26.03.2010.

Постановление, утвердившее Порядок предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям, в части противоречит федеральному законодательству.

Так, согласно п. 2 Порядка, целью предоставления субсидий определено обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях.

При этом п. 6. Порядка установлено, что объем субсидий определяется в соответствии с нормативами, установленными Законом Кемеровской области от 12.07.2006 № 95-03 «Об установлении нормативов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам», в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников, методическую литературу, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов).

Действительно, к вопросам местного значения в области образования относится организация:

- предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения);

- предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района;

- отдыха детей в каникулярное время.

Аналогичные полномочия органов местного самоуправления закреплены и ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».

В соответствии с ч. 2 ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ № 131-Ф3 от 06.10.2003 органы местного самоуправления вправе осуществлять поддержку и негосударственных образовательных учреждений, т.е. осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других уровней публичной власти и не изъятые из компетенции органов местного самоуправления; в соответствии со ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» муниципальным образованиям предоставлено право оказывать экономическую поддержку некоммерческим организациям. В рамках решения вопросов местного значения в сфере образования органы местного самоуправления могут осуществлять любые иные полномочия, названные в ст. 17 ФЗ № 131-Ф3 от 06.10.2003, им могут передаваться отдельные государственные полномочия в сфере образования (например, полномочия субъектов РФ по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей).

Однако полномочия по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в силу пп. 6.1. п.1 ст. 29 Закона РФ № 3266-1, п/п. 13 п. 2, п. 4 ст. 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органам местного самоуправления переданы быть не могут. Выполнение вышеназванных полномочий, является исключительно расходным обязательством субъекта РФ.

С 1 января 2005 г. положение ст. 41 Закона РФ № 3266-1 о праве негосударственных общеобразовательных учреждений на государственное и (или) муниципальное финансирование с момента их государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразовательных программ утратило силу. Указанное финансирование признается возможным только со стороны субъектов РФ (Определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2007 г. по делу № 4-Г06-52).

Таким образом, финансирование указанных в п.6 утвержденного Порядка целей:

- исключено из полномочий органов местного самоуправления Законом,

- противоречит федеральному законодательству, осуществлено с превышением предоставленных полномочий.

Кроме того, в соответствии со ст.ст. 4, 7, 52 ФЗ № 131-Ф3 от 06.10.2003, ст.ст. 6, 20, 160.1., 160.2. БК РФ, ст.ст. 9, 60 Устава города, утвержденного постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов № 253 от 24.06.2005, главными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения, бюджетные полномочия которых определяются местными администрациями.

Наделение данных субъектов правосубъектностью позволяет в случае совершения ими противоправного деяния, применить к ним меры принуждения.

В связи с чем, именно органы местного самоуправления, отраслевые и территориальные органы местной администрации, наделенные правосубъектностью путем придания им организационно-правовой формы бюджетного учреждения, всегда являются контролируемыми субъектами финансово-бюджетного контроля как участники обеспечения, организации и кассового обслуживания исполнения бюджета, а также как главные распорядители (распорядители) бюджетных средств.

Указанное подтверждается и п.п. 8, 33, 58, 71, 107, 109, 122 и т.д. Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, утв. Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н, согласно которым субъектом проверки, проводимой службой, является организация, юридическое лицо.

Соответственно органы местной администрации, не являющиеся органами местного самоуправления, являющиеся органами местной администрации не наделенными правом юридического лица (гражданской правосубъектностью), осуществляют деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля не самостоятельно, а от имени соответствующего органа, следовательно, являться субъектами финансово-бюджетного контроля в силу ч. 4 ст. 152 БК РФ - не могут.

Управление образования администрации города Кемерово в соответствии со ст.ст. 34, 41 Федерального закона № 131-Ф3 от 06.10.2003, ст. 10 Устава города, постановления Главы города № 75 от 24.07.2006 (ред. 05.11.2008), утвердившего положение об Управлении образования, органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, созданным органами местного самоуправления, не является. Соответственно, с учетом вышеназванного законодательства, не является и самостоятельным субъектом финансово-бюджетного контроля. В связи с чем, полномочия Управления по выделению средств на предоставление субсидий, определенные п. 3 Порядка, противоречит федеральному законодательству.

Кроме того, согласно п. 5. утвержденного Порядка негосударственные образовательные учреждения оказывают образовательные услуги физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием, утвержденным Главой города, и на основании договора на оказание муниципальных услуг, заключенного между администрацией города Кемерово в лице Управления и указанными учреждениями.

Как было указано выше, организация органами местного самоуправления предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации) на основании муниципального контракта соответствует ст. 72 БК РФ, ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». Муниципальными заказчиками законом определены органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств местного бюджета и уполномоченные органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Указанное нашло свое отражение в п. 5 Порядка, определившего заключение соответствующих муниципальных контрактов Управлением образования от имени органа местного самоуправления - администрации г. Кемерово.

Согласно ст. 158 БК РФ формирование муниципальных заданий относится к бюджетным полномочиям главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Порядок формирования муниципального задания и порядок финансового обеспечения его выполнения согласно ст. 169.2 БК РФ устанавливает местная администрация муниципального образования. Указанное согласуется с положениями ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «Об автономных учреждениях».

В соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ № 174-ФЗ от 03.11.2006 именно учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

В связи с чем, установление муниципального задания может иметь место только в отношении учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

При этом в соответствии с п. 3. ст. 5 ФЗ № 174-ФЗ от 03.11.2006 решение о создании автономного учреждения на базе муниципального имущества, принимается местной администрацией муниципального образования - т.е. в соответствии со ст. 10 Устава города Кемерово - администрацией города Кемерово. Именно учредитель в соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ № 174-ФЗ от 03.11.2006 осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Управление образования, как было указано выше, является лишь структурным подразделением местной администрации, не наделенное гражданской правосубъектностью.

Согласно ст. 69.2 БК РФ, ст. 37 ФЗ № 131-Ф3 от 06.10.2003, ст. 47 Устава города, п. 6. Положения об определении условий и порядка формирования задания учредителя в отношении муниципальных автономных учреждений, утвержденного распоряжением Администрации города Кемерово от 26.10.2007 № 4763, содержание задания устанавливается распоряжением Главы города на основании представления структурного подразделения администрации города Кемерово, осуществляющего полномочия в сфере деятельности муниципального автономного учреждения.

Негосударственные образовательные учреждения в силу ст.ст. 11.1, 12. Закона РФ № 3266-1 к муниципальным образовательным учреждениям не относятся.

В связи с чем:

- закрепление в п. 5. утвержденного Порядка положения об установлении в задании «требований Управления» также противоречит вышеназванному законодательству.

- определение п. 8.1. утвержденного Порядка полномочий Управления на перечисление субсидий на расчетный счет Учреждения, противоречит требованиям как ФЗ № 174-ФЗ от 03.11.2006, так и бюджетного законодательства.

По указанным основаниям прокурором города 21.09.2010 г. № 21-2-2010 на имя Главы города Кемерово Михайлова В.В., руководителя администрации города Кемерово на принципах единоначалия, направлен протест с предложением устранить указанные выше нарушения Федерального закона № 131-Ф3 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», бюджетного законодательства, Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «Об автономных учреждениях», допущенных при издании постановления администрации города Кемерово от 19.03.2010 № 25 «О порядке предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям».

Ответом первого заместителя Главы города Кемерово Смоляго В.А. от 04.10.2010 № 01-10/1083 в требованиях прокурора отказано, за исключением оснований, изложенных в части п. 5 утвержденного Порядка с уведомлением о последующем внесением соответствующих изменений. На момент направления заявления в суд - правовой акт о внесении изменений в постановление Администрации города Кемерово № 25 от 19.03.2010 - не принят, не опубликован.

Основанием отказа в требованиях прокурора указано право органов местного самоуправления в соответствии с п. 4 ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» наряду с иными формами поддержки вправе оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в иных формах за счет бюджетных ассигнований соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Однако указанный вывод сделан без оценки исключительной компетенции субъекта РФ по оспариваемым полномочиям, установленной пп. 13 п. 2, п. 4 ст. 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», требований ч. 2 ст. 16.1 ФЗ № 131-Ф3 от 06.10.2003, предусматривающей право органов местного самоуправления городского округа участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов.

Кроме того, финансирование в нарушении установленного порядка за счет средств местного бюджета негосударственных учреждений немуниципальной формы собственности:

- при наличии недофинансирования непосредственно муниципальных образовательных учреждений, не обеспечивает гарантированное государством право граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований, установленных ст. 43 Конституции Российской Федерации, ст. 5 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (копия письма прокурору Центрального района г. Кемерово от директора МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 40» и др.),

- нарушает требования ст. 3 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1, определяющей в качестве правовой основы законодательства Российской Федерации в области образования Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования; разграничение компетенции и ответственности в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Просит признать противоречащим закону, недействующим с момента опубликования постановление администрации г. Кемерово № 25 от 19.03.2010 в части пп. 3., 5., 6., 8.1. утвержденного Порядка предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям.

В судебном заседании представитель заявителя - старший помощник прокурора города Кемерово Зуева Е.А. на заявленных требованиях настаивала.

Представитель администрации г. Кемерово Новосельцева Ю.Э., действующая на основании доверенности, требования прокурора не признала, представила в материалы дела письменные возражения.

Представитель Финансового управления г. Кемерово Полонская О.Б., действующая на основании доверенности, требования прокурора полагала необоснованными, просила в их удовлетворении отказать, предоставила в материалы дела письменные возражения, объяснения.

Суд, выслушав участников процесса, изучив материалы дела, полагает заявление прокурора г. Кемерово обоснованным по следующим основаниям.

Согласно ст. 251 ч. 1 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

На основании ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Судом установлено, что 19.03.2010 Главой города Кемерово Михайловым В.В. издано постановление администрации города № 25 «О порядке предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям».

Постановление опубликовано в Приложении «Официально» к газете «Кемерово» № 13 26.03.2010 г.

Пунктом 3 Порядка предусмотрено, что выделение средств на предоставление субсидий осуществляет управление образования администрации города Кемерово, являющееся в соответствии с решением о бюджете города Кемерово на очередной финансовый год главным распорядителем бюджетных средств в сфере образования.

Пунктом 5 Порядка предусмотрено, что учреждения оказывают образовательные услуги физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием, утвержденным Главой города, и на основании договора на оказание муниципальных услуг заключенного между администрацией города Кемерово в лице Управления и указанными учреждениями. В задании устанавливаются требования Управления к составу, порядку, объему и качеству услуг, выполняемых Учреждением в рамках его уставной деятельности.

В соответствии с пунктом 6 Порядка, объем субсидии определяется в соответствии с нормативами, установленными Законом Кемеровской области от 12.07.2006 N 95-ОЗ "Об установлении нормативов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам", в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников, методическую литературу, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов).

Управление в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств перечисляет субсидии на расчетный счет Учреждения (п. 8.1 Порядка).

Согласно ст. 47 Устава города Кемерово администрация города является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов городского значения.

Согласно ст. 49 Устава города в структуру администрации города входят функциональные, отраслевые и территориальные органы администрации города. Структура администрации города утверждается Кемеровский городским советом народных депутатов по представлению Главы города. В соответствии с постановлением КГСНД от 27.01.2006 № 308 (в редакции от 25.05.2007) «Об утверждении структуры администрации города Кемерово» управление образования администрации города Кемерово входит в структуру администрации.

Согласно п. 6 ч. 2 ст. 44 Устава города полномочия и порядок организации деятельности структурных подразделений администрации города определяется Главой города, который в пределах своих полномочий издает правовые акты (п. 3 ч. 2 ст. 44). В соответствии со ст. 45 Устава города Глава города в пределах своих полномочий издает постановления - нормативные правовые акты.

Суд считает обоснованным довод прокурора г. Кемерово, что п. 6 Порядка, предусматривающий, что объем субсидий определяется в соответствии с нормативами, установленными Законом Кемеровской области от 12.07.2006 № 95-03 «Об установлении нормативов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам», в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников, методическую литературу, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов), противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

В качестве одной из основ конституционного строя Конституцией Российской Федерации установлено, что Российской Федерацией признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии со ст. 12, 130 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и вправе самостоятельно решать вопросы перераспределения своих средств.

Согласно ст. 4 Закона N 131-ФЗ правовую основу местного самоуправления наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, составляют издаваемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

В соответствии с ч. 2 ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ № 131-Ф3 от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе осуществлять поддержку и негосударственных образовательных учреждений, т.е. осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других уровней публичной власти и не изъятые из компетенции органов местного самоуправления; в соответствии со ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» муниципальным образованиям предоставлено право оказывать экономическую поддержку некоммерческим организациям. В рамках решения вопросов местного значения в сфере образования органы местного самоуправления могут осуществлять любые иные полномочия, названные в ст. 17 ФЗ №131-Ф3 от 06.10.2003, им могут передаваться отдельные государственные полномочия в сфере образования (например, полномочия субъектов РФ по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей).

Однако полномочия по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в силу пп. 6.1. п. 1 ст. 29 Закона РФ № 3266-1, п/п. 13 п. 2, п. 4 ст. 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органам местного самоуправления переданы быть не могут. Выполнение вышеназванных полномочий, является исключительно расходным обязательством субъекта РФ.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов" внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесены изменения в Закон РФ "Об образовании", с 1 января 2005 г. утратили силу положения статьи 41 указанного Закона РФ, предоставляющие субъектам Российской Федерации право на государственное и муниципальное финансирование негосударственных образовательных учреждений в случае реализации ими основных общеобразовательных программ. Указанное финансирование признается возможным только со стороны субъектов РФ.

Соответственно в силу пп. 6.1. п. 1 ст. 29 Закона РФ № 3266-1 «Об образовании», п/п. 13 п. 2, п. 4 ст. 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», выполнение полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, является исключительно расходным обязательством субъекта РФ, осуществляемым в форме субвенций, и передано органам местного самоуправления быть не может.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 140 БК РФ).

Согласно ст.ст. 8, 22, 140 БК РФ определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, относится именно к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации - высшим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации (Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 20.12.2007 N 353 "Об утверждении Порядка расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита областного бюджета").

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается (ст.ст. 15, 140 БК РФ).

Принимая во внимание вышеизложенное, установление органом местного самоуправления порядка финансирования расходов на оплату труда работников, методическую литературу, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов) негосударственным общеобразовательным учреждениям, является неправомерным, осуществлено с превышением предоставленных полномочий.

Ссылка представителя администрации г. Кемерово на ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, не противоречит доводам прокурора г. Кемерово, а лишь подтверждает их в части права осуществления органами местного самоуправления действий по предоставлению субсидий на цели, не связанные с обеспечением государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов), т.е. в рамках ФЗ № 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ. ..».

Таким образом, финансирование указанных в п. 6 утвержденного Порядка целей:

- исключено из полномочий органов местного самоуправления Законом,

- противоречит федеральному законодательству, осуществлено с превышением предоставленных полномочий.

Перечень участников бюджетного процесса определен ст. 152 БК РФ. Положениями ст. 6 БК РФ установлено, что главный распорядитель средств местного бюджета - орган местного самоуправления, орган местной администрации, указанный в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ.

При этом ведомственная структура расходов местного бюджета утверждается решением о бюджете на соответствующий финансовый год.

Согласно п. 4 ст. 152 БК РФ особенности осуществления бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

При этом Бюджетный кодекс РФ не содержит нормы, устанавливающей возможность наделения структурных подразделений главного распорядителя и получателя бюджетных средств бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств (ст. 154 БК РФ).

В силу вышеназванного законодательства главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, в объеме предоставленных полномочий, в том числе осуществляют деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля: формируют и представляют бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета. Наделение данных субъектов правосубъектностью позволяет в случае совершения ими противоправного деяния, применить к ним меры принуждения.

В связи с чем, именно органы местного самоуправления, отраслевые и территориальные органы местной администрации, наделенные правосубъектностью путем придания им организационно-правовой формы бюджетного учреждения, всегда являются субъектами финансово-бюджетного контроля как участники обеспечения, организации и кассового обслуживания исполнения бюджета, а также как главные распорядители (распорядители) бюджетных средств.

Управление образования администрации города Кемерово в соответствии со ст.ст. 34, 41 Федерального закона № 131-Ф3 от 06.10.2003, ст. 10 Устава города, постановления Главы города № 75 от 24.07.2006 (ред. 05.11.2008), утвердившего положение об Управлении образования, органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, созданным органами местного самоуправления, не является. Соответственно, с учетом вышеназванного законодательства, не является и самостоятельным субъектом финансово-бюджетного контроля. В связи с чем, полномочия Управления по выделению средств на предоставление субсидий, определенные п. 3 Порядка, противоречат федеральному законодательству.

Кроме того, согласно п. 5 утвержденного Порядка негосударственные образовательные учреждения оказывают образовательные услуги физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием, утвержденным Главой города, и на основании договора на оказание муниципальных услуг, заключенного между администрацией города Кемерово в лице Управления и указанными учреждениями.

В соответствии со ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В соответствии со ст. 69.2 БК РФ показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Нормы п.п. 3 и 4 ст. 69.2 БК РФ согласуются с положениями ч. 5 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», согласно которым условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на
базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ в отношении автономных
учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;

3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Организация органами местного самоуправления предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации) на основании муниципального контракта соответствует ст. 72 БК РФ, ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». Муниципальными заказчиками законом определены органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств местного бюджета и уполномоченные органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

На основании изложенного, определение муниципального задания негосударственным образовательным учреждениям не муниципальной формы собственности, противоречит требованиям федерального законодательства. В связи с указанным, доводы представителя администрации г. Кемерово о правомерности установления муниципального задания негосударственному образовательному учреждению являются несостоятельными.

Соответственно п. 8.1. утвержденного порядка о перечислении субсидий Управлением образования на счет негосударственного образовательного учреждения, противоречит ч. 4 ст. 154 БК РФ, согласно которой органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами), ст. 158 БК РФ, согласно которой Главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета (п. 5); отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств; (пп. 12.1 в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ); осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения) (п. 13).

Кроме того, как следует из материалов дела, прокурором города Кемерово 21.09.2010 г. № 21-2-2010 на имя Главы города Кемерово Михайлова В.В., руководителя администрации города Кемерово на принципах единоначалия, направлен протест с предложением устранить указанные выше нарушения Федерального закона № 131-Ф3 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», бюджетного законодательства, Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «Об автономных учреждениях», допущенных при издании постановления администрации города Кемерово от 19.03.2010 № 25 «О порядке предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям» (л.д. 10-13).

Ответом первого заместителя Главы города Кемерово Смоляго В.А. от 04.10.2010 № 01-10/1083 в требованиях прокурора отказано, за исключением оснований, изложенных в части п. 5 утвержденного Порядка с уведомлением о последующем внесением соответствующих изменений (л.д. 14-15). До настоящего времени правовой акт о внесении изменений в постановление Администрации города Кемерово № 25 от 19.03.2010 - не принят, не опубликован.

С учетом требований ст.ст. 4, 7 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ, ст. 9 Устава города Кемерово, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону №131-Ф3 от 06.10.2003, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российйской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, суд считает, что требования прокурора г. Кемерово подлежат удовлетворению в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 194-199, 253 ГПК РФ суд

РЕШИЛ:

Заявление прокурора г. Кемерово удовлетворить.

Признать противоречащим закону, недействующим с даты опубликования Постановление администрации г. Кемерово № 25 от 19.03.2010 г. в части пп. 3, 5, 6, 8.1 утвержденного «Порядка предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям».

Решение может быть обжаловано в Кемеровский областной суд в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме 18.02.2011 г.

Судья: М.К. Курилов

В окончательной форме изготовлено 18.02.2011 г.