Дело № 2-5708/2010

РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации

Центральный районный суд г.Кемерово

В составе председательствующего Трубиной И.Н.

При секретаре Мартынкиной В.В.

Рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Кемерово

13 декабря 2010 года

гражданское дело по заявлению Прокурора города Кемерово о признании незаконными, недействующими Правила приема в образовательные учреждения города Кемерово,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г.Кемерово обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке ст. 251 ГПК РФ.

Свои требования мотивирует тем, что в ходе проверки соблюдения права на дошкольное образование были оценены на предмет соответствия федеральному законодательству Правила приёма в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений (далее - Правила приёма), утверждённые Приказом начальника Управления образования администрации г. Кемерово от 12.02.2010г. № 105. Правила приёма, являясь нормативно-правовым актом, официально опубликованы в газете «Кемерово» от 19.02.2010г.

Пунктом п. 2.2 Правил предусмотрено, что в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, (далее - Учреждения) принимаются дети в возрасте от 1 года. Дети сотрудников милиции не включены Правилами в число льготных категорий граждан.

Пунктом 2.9 Правил установлено, что Учреждениями резервируются 20% от общего количества мест для приема детей льготных категорий граждан, в том числе 5% от общего количества мест резервируется для граждан, дети которых имеют право на внеочередное поступление в Учреждения, и 15% - для граждан, дети которых имеют право на первоочередное поступление.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты по вопросам местного значения. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Абзацем 11 п. 1 ст. 15 этого же Закона организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования отнесена к вопросам местного значения.

Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» также относит к полномочиям органов местного самоуправления организацию предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования (абз. 2 п. 1 ст. 31). Согласно п. 3, 5 ст. 12 этого же Закона действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности; деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений.

В соответствии с п. 3 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12.09.2008 № 666, дошкольное образовательное учреждение обеспечивает воспитание, обучение и развитие, а также присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет.

Увеличение минимального возрастного порога для приёма в Учреждения законодательством не предусмотрено. Правовые нормы, предоставляющие льготы при приеме в Учреждения, закреплены в различных федеральных законах.

Так, во внеочередном порядке предоставляются места в детских дошкольных образовательных учреждениях детям граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (п. 12 ст. 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»), детям судей (п. 3 ст. 19 Закона Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»), детям прокуроров и следователей органов прокуратуры (п. 5 ст. 44 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), а детям сотрудников милиции - в первоочередном порядке (ст. 31 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 №1026-1 «О милиции»).

При этом никаких квот (ограничений) для льготных категорий детей законодательством не предусмотрено.

По результатам проведенной проверки соответствия Правил требованиям федерального законодательства прокурор пришёл к выводу о незаконности п.2.2, 2.6 и 2.9 Правил, вследствие чего Главе г. Кемерово внесён протест, который удовлетворён не был.

Правила являются нормативно-правовым актом, поскольку изданы управомоченным должностным лицом, устанавливают правила поведения по приёму и комплектованию Учреждений, рассчитанных на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц, направленных на реализацию их права на предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пункты 2.2, 2.6 и 2.9 Правил противоречат ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации как устанавливающие муниципальным нормативно-правовым актом неоправданные конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод лиц, которым федеральными законами предоставлены права на получение дошкольного образования уже в 2 месяцев, а не с 1 года, безусловные (неограниченные) льготы по очередности приёма в дошкольные образовательные учреждения.

Указанные пункты Правил нарушают права неопределенного круга лиц на общедоступное бесплатное дошкольное образование, гарантированное ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации, п. 3 ст. 5 Закона РФ «Об образовании».

Как отмечает Глава города Кемерово в ответе на протест прокурора, учредитель образовательного учреждения вправе самостоятельно определять правила приёма в пего граждан. Но определять их можно только так, чтобы они соответствовали законодательству Российской Федерации (п. 1.1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании»). Вывод Главы города Кемерово о том, что требование обеспечить приём всех граждан, относится только к правилам приёма в образовательные учреждения на ступени начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования, не основан на законе. Конституцией Российской Федерации гарантирована общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования (ч. 2 ст. 43).

Вопреки мнению Администрации г. Кемерово, наделение указанными льготами лиц названных категорий граждан не противоречит конституционному принципу равенства всех перед законом и дискриминацией не является, а обусловлено необходимостью повышенной социальной защиты в связи с их состоянием здоровья, характером выполняемой работы.

Согласно ст. 31 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» детям сотрудников милиции, детям сотрудников милиции, погибших (умерших) в связи с осуществлением служебной деятельности либо умерших до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии), заболевании, полученных в период прохождения службы, а также детям сотрудников милиции, получивших в связи с осуществлением служебной деятельности телесные повреждения, исключающие для них возможность дальнейшего прохождения службы, по месту жительства их семей в первоочередном порядке предоставляются места в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности в порядке, определяемом субъектом Российской Федерации.

Тот факт, что в развитие указанной нормы субъектом Российской Федерации - Кемеровской областью - не принят соответствующий нормативно-правовой акт, вовсе не означает лишение предусмотренного федеральным законом права этих лиц на первоочередное устройство детей в дошкольные образовательные учреждения. Более того, вопрос об очередности, будучи уже решенным федеральным законодателем, не может быть решен иначе региональным законодателем, а тем более на уровне местного самоуправления.

Прокурор г. Кемерово просит суд признать недействующими пункты 2.2, 2.6, 2.9 Правил приёма в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений, утверждённых Приказом начальника Управления образования администрации г.Кемерово от 12.02.2010 № 105.

Реализуя полномочия, предусмотренные ст. 39 ГПК РФ прокурор г. Кемерово требования уточнил, просит суд признать незаконными и недействующими Правила приема в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений, утверждённых Приказом начальника Управления образования администрации г.Кемерово от 12.02.2010 № 105, с момента принятия данного нормативно-правового акта мотивируя следующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), ст. 10 Устава города Кемерово (принят Кемеровским городским Советом народных депутатов (далее - городской Совет) 24.06.2005 № 253) структуру органов городского самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования - Кемеровский городской Совет; Глава муниципального образования - Глава города Кемерово (далее - Глава города); исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация города Кемерово (далее - администрация города); контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата города Кемерово, Управление образования не названо в числе органов городского самоуправления. В соответствии с п. 1.1. Положения «Об управлении образования администрации города Кемерово» утвержденном постановлением администрации города Кемерово от 24.07.2006 № 75 Управление образования является отраслевым структурным подразделением администрации города Кемерово - органа местного самоуправления, то есть самостоятельным органом местного самоуправления не является.

Правовой формой управленческой деятельности в местном самоуправлении в соответствии со ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ являются муниципальные правовые акты, которые представляют собой обязательные для исполнения на территории муниципального образования документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам. В систему муниципальных правовых актов включаются нормативные, и ненормативные правовые акты, имеющие индивидуальный характер.

Нормативные правовые акты представляют собой письменно оформленный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений - согласно ст.ст. 43, 44 ФЗ № 131-ФЗ, ст. 45 Устава города Кемерово, к ним относятся постановления Администрации г. Кемерово.

Ненормативные акты носят индивидуальный характер - согласно ст.ст. 43, 44 ФЗ № 131-ФЗ ст. 45 Устава города - распоряжения администрации г. Кемерово. Они всегда предназначены для решения индивидуально определенной правовой ситуации. За ее пределами ненормативный акт не имеет никакой юридической силы.

Приказ является актом ненормативного характера, он регулирует отношения между Управлением образования и подведомственными ему муниципальными образовательными учреждениями, а также учреждениями и организациями муниципальной инфраструктуры системы образования. Вместе с тем Правила утвержденные приказом начальника Управления образования от 12.02.2010 № 105 имеют нормативно-правовой характер, так как подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и регулируют отношения между образовательными учреждениями города; Кемерово и неопределенным кругом лиц, рассчитаны на неоднократное применение.

Исходя из содержания положений, Правила утвержденные приказом начальника Управления образования от 12.02.2010 № 105 являются нормативно-правовым актом (опубликованы в газете «Кемерово» от 19.02.2010), однако порядок принятия данного нормативно-правового акта был нарушен ввиду принятия ненадлежащим должностным лицом, также нарушены требования к его форме (виду).

В силу ч. 3 ст. 7 ФЗ № 131 - ФЗ только муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Правила утверждённые приказом начальника Управления образования от 12.02.2010 № 105 - руководителем отраслевого структурного подразделения администрации города Кемерово приняты с превышением предоставленных полномочий и нарушением вышеуказанного законодательства.

В соответствии со ст. 36, 34 ФЗ № 13 1-ФЗ, ст. 44 ч. 1 ст. 45 Устава города Кемерово полномочиями по изданию нормативно-правовых актов в виде постановлений обладает Глава города.

Таким образом, в связи с принятием Правил ненадлежащим должностным лицом, также нарушением требований к их форме, Правила противоречат закону с момента принятия данного нормативно-правового акта, следовательно, их следует признать недействующими с этого момента.

В судебном заседании представитель прокурора г.Кемерово – старший помощник прокурора Нестеренко А.А. доводы уточненного заявления поддержала, дополнив, что прокурор просит признать положение п.2.6 незаконным в части, которой указывает на исчерпывающий перечень детей, которые принимаются в сад в первую очередь.

Представитель Администрации г. Кемерово – Новосельцева Ю.Э., действующая на основании доверенности от 31.12.2009г., а также как представитель начальник управления образования П., на основании доверенности от 10.12.2010г., с требованиями прокурора г. Кемерово не согласилась, предоставила возражения, пояснила, что квота устанавливается для того, чтобы ребенок попал в образовательное учреждение, а на учет они могут поставить ребенка по заявлению. Квота – 20%. В типовом положении говорится о предельном возрасте (от 2 мес. до 7 лет). Правила приема устанавливаются учредителями и они не выходят за эти рамки. Полагает, что если они включат в перечень сотрудников милиции, то прибавиться один пункт и перечень будет исчерпывающим.

Суд, выслушав представителей сторон, изучив письменные материалы дела, считает требования прокурора обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В силу ст. 34 с Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (далее - МО) и наделяется уставом МО полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

На основании п. 8 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом МО, в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Согласно ст.49 Устава города Кемерово структура администрации города утверждается городским Советом по представлению Главы города. В структуру администрации города входят функциональные, отраслевые и территориальные органы администрации города.

Структура администрации города Кемерово утверждена постановлением КГСНД от 27.01.2006 г. № 308 «Об утверждении структуры администрации города Кемерово» (в редакции от 25.05.2007г.).

В структуру администрации города Кемерово входят 36 отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации, в том числе: Управление жизнеобеспечения городского хозяйства администрации
города Кемерово; Управление городского развития администрации города Кемерово; Управление развития коммунального комплекса администрации города
Кемерово; Управление образования администрации города Кемерово; Управление культуры, спорта и молодежной политики администрации
города Кемерово; Управление социальной защиты населения администрации города
Кемерово.

Судом установлено, что приказом начальника Управления образования Администрации г. Кемерово № 105 от 12.02.2010 г. утверждены Правила приема в образовательные учреждения г. Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений (л.д.4).

Данные Приказ и Правила официально опубликованы в газете «Кемерово от 19.02.2010г.

Пунктом п. 2.2 Правил предусмотрено, что в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, (далее - Учреждения) принимаются дети в возрасте от 1 года. Дети сотрудников милиции не включены Правилами в число льготных категорий граждан.

Пунктом 2.9 Правил установлено, что Учреждениями резервируются 20% от общего количества мест для приема детей льготных категорий граждан, в том числе 5% от общего количества мест резервируется для граждан, дети которых имеют право на внеочередное поступление в Учреждения, и 15% - для граждан, дети которых имеют право на первоочередное поступление.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты по вопросам местного значения. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Абзацем 11 п. 1 ст. 15 этого же Закона организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования отнесена к вопросам местного значения.

Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» также относит к полномочиям органов местного самоуправления организацию предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования (абз. 2 п. 1 ст. 31). Согласно п. 3, 5 ст. 12 этого же Закона действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности; деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений.

В соответствии с п. 3 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12.09.2008 № 666, дошкольное образовательное учреждение обеспечивает воспитание, обучение и развитие, а также присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет.

Увеличение минимального возрастного порога для приёма в Учреждения законодательством не предусмотрено. Правовые нормы, предоставляющие льготы при приеме в Учреждения, закреплены в различных федеральных законах.

Во внеочередном порядке предоставляются места в детских дошкольных образовательных учреждениях детям граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (п. 12 ст. 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»), детям судей (п. 3 ст. 19 Закона Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»), детям прокуроров и следователей органов прокуратуры (п. 5 ст. 44 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), а детям сотрудников милиции - в первоочередном порядке (ст. 31 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 №1026-1 «О милиции»).

При этом квот (ограничений) для льготных категорий детей законодательством не предусмотрено.

Вопросы местного значения указаны в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно пункту 13 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 15.12.2008) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время; (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

В соответствии со ст. 34 указанного выше закона, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 12 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", в связи с тем, что в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции"Российской Федерации и статьей 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, судам в порядке подготовки дела к судебному разбирательству необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов.

При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (части 1-3 статьи 34, часть 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

Следует учитывать, что в соответствии с ч.1,2 ст. 3 Закона Кемеровской области от 28.12.2000 N 110-ОЗ "Об образовании в Кемеровской области", правовой основой образования в Кемеровской области является Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и Кемеровской области об образовании, Устав Кемеровской области, уставы муниципальных образований, настоящий Закон и другие нормативные правовые акты Кемеровской области, принятые в соответствии с ним.

Согласно ст. 47 Устава города Кемерово администрация города является испол­нительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов городского значения. Со­гласно ч. 2 ст.49 Устава города в структуру администрации города входят функцио­нальные, отраслевые и территориальные органы администрации города. Согласно ст. 49 Устава города Кемерово структура администрации города утверждается Кеме­ровский городским советом народных депутатов по представлению Главы города. В соответствии с постановлением КГСНД от 27.01.2006 № 308 (в редакции от 25.05.2007) «Об утверждении структуры администрации города Кемерово» управ­ление образования администрации города Кемерово входит в структуру админист­рации.

Согласно п.6 ч.2 ст.44 Устава города полномочия и порядок организации дея­тельности структурных подразделений администрации города определяется Главой города, который в пределах своих полномочий издает правовые акты (п. 3 ч.2 ст.44). В соответствии со ст.45 Устава города Глава города в пределах своих полномочий издает постановления- нормативные правовые акты. Согласно п. 15 ч.2 ст.44 Устава города Глава города наделяет работников администрации исполнительными, распо­рядительными и контрольными полномочиями.

Таким образом, суд приходит к выводу, что Уставом г. Кемерово не предусмотрено наделение собственными полномочиями Начальника Управления образования по решению вопросов местного значения, в частности утверждения Правил приема в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений, обязательных для исполнения на территории г. Кемерово.

Отношения в сфере образования в Кемеровской области могут также регулироваться приказами и распоряжениями руководителей исполнительных органов государственной власти Кемеровской области, издаваемыми в соответствии с их компетенцией (в ред. Законов Кемеровской области от 13.11.2003 N 56-ОЗ, от 12.07.2006 N 102-03)

Исходя из указанной нормы права, приказы и распоряжения в сфере образования в Кемеровской области могут издавать руководители исполнительных органов государственной власти Кемеровской области.

Правила являются нормативно-правовым актом, поскольку изданы управомоченным должностным лицом, устанавливают правила поведения по приёму и комплектованию Учреждений, рассчитанных на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц, направленных на реализацию их права на предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пункты 2.2, 2.6 и 2.9 Правил противоречат ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации как устанавливающие муниципальным нормативно-правовым актом неоправданные конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод лиц, которым федеральными законами предоставлены права на получение дошкольного образования уже в 2 месяцев, а не с 1 года, безусловные (неограниченные) льготы по очередности приёма в дошкольные образовательные учреждения.

Указанные пункты Правил нарушают права неопределенного круга лиц на общедоступное бесплатное дошкольное образование, гарантированное ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации, п. 3 ст. 5 Закона РФ «Об образовании».

Как отмечает Глава города Кемерово в ответе на протест прокурора, учредитель образовательного учреждения вправе самостоятельно определять правила приёма в пего граждан. Но определять их можно только так, чтобы они соответствовали законодательству Российской Федерации (п. 1.1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании»). Вывод Главы города Кемерово о том, что требование обеспечить приём всех граждан, относится только к правилам приёма в образовательные учреждения на ступени начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования, не основан на законе. Конституцией Российской Федерации гарантирована общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования (ч. 2 ст. 43).

Вопреки мнению Администрации г. Кемерово, наделение указанными льготами лиц названных категорий граждан не противоречит конституционному принципу равенства всех перед законом и дискриминацией не является, а обусловлено необходимостью повышенной социальной защиты в связи с их состоянием здоровья, характером выполняемой работы.

Согласно ст. 31 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» детям сотрудников милиции, детям сотрудников милиции, погибших (умерших) в связи с осуществлением служебной деятельности либо умерших до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии), заболевании, полученных в период прохождения службы, а также детям сотрудников милиции, получивших в связи с осуществлением служебной деятельности телесные повреждения, исключающие для них возможность дальнейшего прохождения службы, по месту жительства их семей в первоочередном порядке предоставляются места в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности в порядке, определяемом субъектом Российской Федерации.

Тот факт, что в развитие указанной нормы субъектом Российской Федерации - Кемеровской областью - не принят соответствующий нормативно-правовой акт, вовсе не означает лишение предусмотренного федеральным законом права этих лиц на первоочередное устройство детей в дошкольные образовательные учреждения. Более того, вопрос об очередности, будучи уже решенным федеральным законодателем, не может быть решен иначе региональным законодателем, а тем более на уровне местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), ст. 10 Устава города Кемерово (принят Кемеровским городским Советом народных депутатов (далее - городской Совет) 24.06.2005 № 253) структуру органов городского самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования - Кемеровский городской Совет; Глава муниципального образования - Глава города Кемерово (далее - Глава города); исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация города Кемерово (далее - администрация города); контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата города Кемерово, Управление образования не названо в числе органов городского самоуправления. В соответствии с п. 1.1. Положения «Об управлении образования администрации города Кемерово» утвержденном постановлением администрации города Кемерово от 24.07.2006 № 75 Управление образования является отраслевым структурным подразделением администрации города Кемерово - органа местного самоуправления, то есть самостоятельным органом местного самоуправления не является.

Правовой формой управленческой деятельности в местном самоуправлении в соответствии со ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ являются муниципальные правовые акты, которые представляют собой обязательные для исполнения на территории муниципального образования документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам. В систему муниципальных правовых актов включаются нормативные, и ненормативные правовые акты, имеющие индивидуальный характер.

Нормативные правовые акты представляют собой письменно оформленный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений - согласно ст.ст. 43, 44 ФЗ № 131-ФЗ, ст. 45 Устава города Кемерово, к ним относятся постановления Администрации г. Кемерово.

Ненормативные акты носят индивидуальный характер - согласно ст.ст. 43, 44 ФЗ № 131-ФЗ ст. 45 Устава города - распоряжения администрации г. Кемерово. Они всегда предназначены для решения индивидуально определенной правовой ситуации. За ее пределами ненормативный акт не имеет никакой юридической силы.

Приказ является актом ненормативного характера, он регулирует отношения между Управлением образования и подведомственными ему муниципальными образовательными учреждениями, а также учреждениями и организациями муниципальной инфраструктуры системы образования. Вместе с тем Правила утвержденные приказом начальника Управления образования от 12.02.2010 № 105 имеют нормативно-правовой характер, так как подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и регулируют отношения между образовательными учреждениями города; Кемерово и неопределенным кругом лиц, рассчитаны на неоднократное применение.

Исходя из содержания положений, Правила утвержденные приказом начальника Управления образования от 12.02.2010 № 105 являются нормативно-правовым актом (опубликованы в газете «Кемерово» от 19.02.2010), однако порядок принятия данного нормативно-правового акта был нарушен ввиду принятия ненадлежащим должностным лицом, также нарушены требования к его форме (виду).

В силу ч. 3 ст. 7 ФЗ № 131 - ФЗ только муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Правила утверждённые приказом начальника Управления образования от 12.02.2010 № 105 - руководителем отраслевого структурного подразделения администрации города Кемерово приняты с превышением предоставленных полномочий и нарушением вышеуказанного законодательства.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» однозначно определено, что если при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства к форме (виду), в которой орган (должностное лицо) вправе; принимать нормативные правовые акты, то суд вправе принять решение об удовлетворении заявления о признании акта недействующим без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта

В соответствии со ст. 36, 34 ФЗ № 13 1-ФЗ, ст. 44 ч. 1 ст. 45 Устава города Кемерово полномочиями по изданию нормативно-правовых актов в виде постановлений обладает Глава города.

Таким образом, в связи с принятием Правил ненадлежащим должностным лицом, также нарушением требований к их форме, Правила противоречат закону с момента принятия данного нормативно-правового акта, следовательно, суд их признает недействующими с этого момента.

При таких обстоятельствах, оценивая предоставленные доказательства в совокупности, нормы закона, суд приходит к выводу о том, что Правила приема а образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений, утвержденные Приказом начальника Управления образования администрации г.Кемерово от 12.02.2010г. № 105 являются незаконными и недействующими с момента принятия.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление Прокурора города Кемерово удовлетворить.

Признать незаконными, недействующими с момента принятия Правила приема в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений, утвержденные Приказом начальника Управления образования администрации г.Кемерово от 12.02.2010г. № 105.

Решение может быть обжаловано в Кемеровский областной суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья: Трубина И.Н.

В окончательной форме 11.01.2011 г.