дело №2-3361/2010
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
Центральный районный суд г.Кемерово в составе судьи Марковой Н.В.
при секретаре Фоминых К.О.
рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Кемерово 15 июля 2010 года
гражданское дело по заявлению прокурора г.Кемерово в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконными и недействующими Правил приема в образовательные учреждения города Кемерово,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор г.Кемерово обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке ст. 251 ГПК РФ.
Мотивирует тем, что в ходе проверки соблюдения права на дошкольное образование были оценены на предмет соответствия федеральному законодательству Правила приёма в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений (далее - Правила приёма), утверждённые Приказом начальника Управления образования администрации г. Кемерово от 12.02.2010г. № 105. Правила приёма, являясь нормативно-правовым актом, официально опубликованы в газете «Кемерово» от 19.02.2010г.
Пунктом п. 2.2 Правил предусмотрено, что в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, (далее - Учреждения) принимаются дети в возрасте от 1 года. Дети сотрудников милиции не включены Правилами в число льготных категорий граждан.
Пунктом 2.9 Правил установлено, что Учреждениями резервируются 20% от общего количества мест для приема детей льготных категорий граждан, в том числе 5% от общего количества мест резервируется для граждан, дети которых имеют право на внеочередное поступление в Учреждения, и 15% - для граждан, дети которых имеют право на первоочередное поступление.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты по вопросам местного значения. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Абзацем 11 п. 1 ст. 15 этого же Закона организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования отнесена к вопросам местного значения.
Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» также относит к полномочиям органов местного самоуправления организацию предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования (абз. 2 п. 1 ст. 31). Согласно п. 3, 5 ст. 12 этого же Закона действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности; деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений.
В соответствии с п. 3 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12.09.2008 № 666, дошкольное образовательное учреждение обеспечивает воспитание, обучение и развитие, а также присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет.
Увеличение минимального возрастного порога для приёма в Учреждения законодательством не предусмотрено. Правовые нормы, предоставляющие льготы при приеме в Учреждения, закреплены в различных федеральных законах.
Так, во внеочередном порядке предоставляются места в детских дошкольных образовательных учреждениях детям граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (п. 12 ст. 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»), детям судей (п. 3 ст. 19 Закона Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»), детям прокуроров и следователей органов прокуратуры (п. 5 ст. 44 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»), а детям сотрудников милиции - в первоочередном порядке (ст. 31 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 №1026-1 «О милиции»).
При этом никаких квот (ограничений) для льготных категорий детей законодательством не предусмотрено.
По результатам проведенной проверки соответствия Правил требованиям федерального законодательства прокурор пришёл к выводу о незаконности п.2.2, 2.6 и 2.9 Правил, вследствие чего Главе г. Кемерово внесён протест, который удовлетворён не был.
Правила являются нормативно-правовым актом, поскольку изданы управомоченным должностным лицом, устанавливают правила поведения по приёму и комплектованию Учреждений, рассчитанных на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц, направленных на реализацию их права на предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Пункты 2.2, 2.6 и 2.9 Правил противоречат ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации как устанавливающие муниципальным нормативно-правовым актом неоправданные конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод лиц, которым федеральными законами предоставлены права на получение дошкольного образования уже в 2 месяцев, а не с 1 года, безусловные (неограниченные) льготы по очередности приёма в дошкольные образовательные учреждения.
Указанные пункты Правил нарушают права неопределенного круга лиц на общедоступное бесплатное дошкольное образование, гарантированное ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации, п. 3 ст. 5 Закона РФ «Об образовании».
Как отмечает Глава города Кемерово в ответе на протест прокурора, учредитель образовательного учреждения вправе самостоятельно определять правила приёма в него граждан. Но определять их можно только так, чтобы они соответствовали законодательству Российской Федерации (п. 1.1 ст. 16 Закона РФ «Об образовании»). Вывод Главы города Кемерово о том, что требование обеспечить приём всех граждан, относится только к правилам приёма в образовательные учреждения на ступени начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования, не основан на законе. Конституцией Российской Федерации гарантирована общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования (ч. 2 ст. 43).
Вопреки мнению Администрации г. Кемерово, наделение указанными льготами лиц названных категорий граждан не противоречит конституционному принципу равенства всех перед законом и дискриминацией не является, а обусловлено необходимостью повышенной социальной защиты в связи с их состоянием здоровья, характером выполняемой работы.
Согласно ст. 31 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» детям сотрудников милиции, детям сотрудников милиции, погибших (умерших) в связи с осуществлением служебной деятельности либо умерших до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии), заболевании, полученных в период прохождения службы, а
также детям сотрудников милиции, получивших в связи с осуществлением служебной деятельности телесные повреждения, исключающие для них возможность дальнейшего прохождения службы, по месту жительства их семей в первоочередном порядке предоставляются места в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности в порядке, определяемом субъектом Российской Федерации.
Тот факт, что в развитие указанной нормы субъектом Российской Федерации - Кемеровской областью - не принят соответствующий нормативно-правовой акт, вовсе не означает лишение предусмотренного федеральным законом права этих лиц на первоочередное устройство детей в дошкольные образовательные учреждения. Более того, вопрос об очередности, будучи уже решенным федеральным законодателем, не может быть решен иначе региональным законодателем, а тем более на уровне местного самоуправления.
Прокурор г. Кемерово просит суд признать недействующими пункты 2.2, 2.6, 2.9 Правил приёма в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений, утверждённых Приказом начальника Управления образования администрации г.Кемерово от 12.02.2010 № 105.
Реализуя полномочия, предусмотренные ст. 39 ГПК РФ прокурор г. Кемерово требования уточнил, просит суд признать незаконными и недействующими Правила приема в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений, утверждённых Приказом начальника Управления образования администрации г.Кемерово от 12.02.2010 № 105, с момента принятия данного нормативно-правового акта мотивируя следующим.
В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), ст. 10 Устава города Кемерово (принят Кемеровским городским Советом народных депутатов (далее - городской Совет) 24.06.2005 № 253) структуру органов городского самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования - Кемеровский городской Совет; Глава муниципального образования - Глава города Кемерово (далее - Глава города); исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация города Кемерово (далее - администрация города); контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата города Кемерово, Управление образования не названо в числе органов городского самоуправления. В соответствии с п. 1.1. Положения «Об управлении образования администрации города Кемерово» утвержденном постановлением администрации города Кемерово от 24.07.2006 № 75 Управление образования является отраслевым структурным подразделением администрации города Кемерово - органа местного самоуправления, то есть самостоятельным органом местного самоуправления не является.
Правовой формой управленческой деятельности в местном самоуправлении в соответствии со ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ являются муниципальные правовые акты, которые представляют собой обязательные для исполнения на территории муниципального образования документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам. В систему муниципальных правовых актов включаются нормативные, и ненормативные правовые акты, имеющие индивидуальный характер.
Нормативные правовые акты представляют собой письменно оформленный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений - согласно ст.ст. 43, 44 ФЗ № 131-ФЗ, ст. 45 Устава города Кемерово, к ним относятся постановления Администрации г. Кемерово.
Ненормативные акты носят индивидуальный характер - согласно ст.ст. 43, 44 ФЗ № 131-ФЗ ст. 45 Устава города - распоряжения администрации г. Кемерово. Они всегда предназначены для решения индивидуально определенной правовой ситуации. За ее пределами ненормативный акт не имеет никакой юридической силы.
Приказ является актом ненормативного характера, он регулирует отношения между Управлением образования и подведомственными ему муниципальными образовательными учреждениями, а также учреждениями и организациями муниципальной инфраструктуры системы образования. Вместе с тем Правила утвержденные приказом начальника Управления образования от 12.02.2010 № 105 имеют нормативно-правовой характер, так как подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и регулируют отношения между образовательными учреждениями города; Кемерово и неопределенным кругом лиц, рассчитаны на неоднократное применение.
Исходя из содержания положений, Правила утвержденные приказом начальника Управления образования от 12.02.2010 № 105 являются нормативно-правовым актом (опубликованы в газете «Кемерово» от 19.02.2010), однако порядок принятия данного нормативно-правового акта был нарушен ввиду принятия ненадлежащим должностным лицом, также нарушены требования к его форме (виду).
В силу ч. 3 ст. 7 ФЗ № 131 - ФЗ только муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Правила утверждённые приказом начальника Управления образования от 12.02.2010 № 105 - руководителем отраслевого структурного подразделения администрации города Кемерово приняты с превышением предоставленных полномочий и нарушением вышеуказанного законодательства.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» однозначно определено, что если при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства к форме (виду), в которой орган (должностное лицо) вправе; принимать нормативные правовые акты, то суд вправе принять решение об удовлетворении заявления о признании акта недействующим без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта
В соответствии со ст. 36, 34 ФЗ № 13 1-ФЗ, ст. 44 ч. 1 ст. 45 Устава города Кемерово полномочиями по изданию нормативно-правовых актов в виде постановлений обладает Глава города.
Таким образом, в связи с принятием Правил ненадлежащим должностным лицом, также нарушением требований к их форме, Правила противоречат закону с момента принятия данного нормативно-правового акта, следовательно, их следует признать недействующими с этого момента.
Представитель прокурора г.Кемерово – старший помощник прокурора Нестеренко А.А., действующая на основании удостоверения, доводы уточненного заявления поддержала, на рассмотрение первоначальных требований не настаивала.
Представитель Администрации г. Кемерово – Новосельцева Ю.Э., действующая на основании доверенности от 31.12.2009г., с требованиями прокурора г. Кемерово не согласилась.
Суд, выслушав представителей сторон, изучив письменные материалы дела, считает требования прокурора Центрального района г.Кемерово не обоснованными и не подлежащими удовлетворению.
В силу ст. 34 с Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (далее - МО) и наделяется уставом МО полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
На основании п. 8 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом МО, в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Согласно ст.49 Устава города Кемерово структура администрации города утверждается городским Советом по представлению Главы города. В структуру администрации города входят функциональные, отраслевые и территориальные органы администрации города.
Структура администрации города Кемерово утверждена постановлением КГСНД от 27.01.2006 г. № 308 «Об утверждении структуры администрации города Кемерово» (в редакции от 25.05.2007г.).
В структуру администрации города Кемерово входят 36 отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации, в том числе:
1. Управление жизнеобеспечения городского хозяйства администрации
города Кемерово;
2. Управление городского развития администрации города Кемерово;
3. Управление развития коммунального комплекса администрации города
Кемерово;
4. Управление образования администрации города Кемерово;
5. Управление культуры, спорта и молодежной политики администрации
города Кемерово;
6. Управление социальной защиты населения администрации города
Кемерово.
Судом установлено, что приказом начальника Управления образования Администрации г. Кемерово №105 от 12.02.2010г. утверждены Правила приема в образовательные учреждения г. Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений л.д.4).
Данные Приказ и Правила официально опубликованы в газете «Кемерово от 19.02.2010г.
В обоснование заявленных требований прокурор г. Кемерово указывает, что Правила утвержденные приказом начальника Управления образования от 12.02.2010г. № 105 являются нормативно-правовым актом, однако порядок принятия данного нормативно-правового акта был нарушен ввиду принятия ненадлежащим должностным лицом, также нарушены требования к его форме (виду).
Как следует из толкования Федерального Закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Также ст. 36 Федерального закона №131 определяет, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи, в том числе, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты.
Федеральный закон от 6 октября 2003г. предусматривает, что должностные лица администрации муниципального образования издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (ч. 7 ст. 43).
На основании ст. 44 Устава г. Кемерово глава города в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Кемеровской области, настоящим Уставом и нормативными правовыми актами городского Совета обеспечивает осуществление органами городского самоуправления полномочий по решению вопросов городского значения и отдельных государственных полномочий.
Глава города осуществляет следующие полномочия: 6) представляет на утверждение городского Совета структуру городской администрации, определяет полномочия и порядок организации деятельности структурных подразделений администрации города; 15) наделяет работников администрации города исполнительными, распорядительными и контрольными полномочиями.
Администрация города является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов городского значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам городского самоуправления федеральными законами и законами Кемеровской области (ч. 1 ст. 47 Устава).
В статье 48 Устава указаны полномочия администрации г. Кемерово: 1) исполняет полномочия по решению вопросов городского значения в интересах населения города, за исключением отнесенных федеральными законами, Уставом и законами Кемеровской области, настоящим Уставом к полномочиям городского Совета.
Управление образования г. Кемерово в соответствии с постановлением Кемеровского городского совета народных депутатов №308 и п.1.1. Положения об управлении образования администрации г. Кемерово является отраслевым структурным подразделением органа местного самоуправления – администрации г. Кемерово.
В соответствии с п. 4.1 Положения об управлении образования администрации г.Кемерово, для осуществления возложенных на него задач и функций Управление от имени администрации города Кемерово имеет право: 4.1.9. Определять порядок приема граждан в образовательные учреждения; 4.1.16. Определять порядок комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений, количество групп и классов муниципальных образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста.
В пределах своих полномочий начальник Управления издает приказы и распоряжения, в том числе регулирующие отношения в сфере образования (п.. 5.7.6 Положения).
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что Правила приема в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования, и комплектования указанных учреждений, утверждёны Приказом начальника Управления образования администрации г. Кемерово от 12.02.2010 № 105, в пределах полномочий, предоставленных указанному должностному лицу нормативно-правовым актом органа местного самоуправления.
Статья 125 ГК РФ определяет порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством и устанавливает, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
То обстоятельство, что Управления образования не является органом местного самоуправления, не является в данном случае юридически значимым фактом, поскольку начальник Управления образования возглавляет отраслевое структурное подразделение администрации г. Кемерово, реализующее полномочия органов городского самоуправления в сфере образования. Согласно п. 4.1 Положения, Управление образования осуществляет возложенные на него задач и функций от имени администрации города Кемерово, то есть от органа местного самоуправления.
Следовательно, действия начальника Управления образования администрации г. Кемерово по изданию приказа № 105 от 12.02.2010г. являются правомерными.
Кроме того, в соответствии со ст. 2 Федерального закона №131-ФЗ под должностным лицом местного самоуправления понимается выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Согласно ст. 6 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Также несостоятелен и довод прокурора г. Кемерово о том. что нормативно-правовые акты администрации г. Кемерово могут быть приняты только в форме постановлений.
Согласно п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997г. №1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
В соответствии со ст. 43 Федерального закона №131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (п.7 ст. 43).
Ссылка прокурора г. Кемерово на ст. 45 Устава г. Кемерово, в данном случае, необоснованна, поскольку данная норма регулирует вопрос о форме правовых актов, издаваемых Главой города Кемерово, который является самостоятельным органом местного самоуправления. Тогда как оспариваемые Правила утверждены начальником Управления образования администрации г. Кемерово.
Оценивая собранные по делу доказательства в их совокупности с нормами материального права, учитывая, что прокурор просит признать незаконными и недействующими Правила приема в образовательные учреждения города Кемерово в целом, без исследования других обстоятельств по делу, в том числе, содержания оспариваемого акта, суд не находит оснований для удовлетворения требований прокурора г. Кемерово.
На основании изложенного, руководствуясь ст.193-199 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении требований прокурору г. Кемерово о признании незаконными и недействующими Правил приема в образовательные учреждения города Кемерово, реализующие программы дошкольного образования и комплектования указанны учреждений, утвержденных приказом начальника Управления образования администрации г. Кемерово от 12.02.2010г. №105 – отказать.
Решение может быть обжаловано в Кемеровский областной суд в течение 10 дней с момента вынесения его в окончательной форме.
Мотивированное решение изготовлено 20 июля 2010 года.
Судья Маркова Н.В.