Дело № 2-6504/2010

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Центральный районный суд города Кемерово

В составе председательствующего Исаковой Е.И.

При секретаре Букановой С.В.

С участием прокурора Зуевой Е.А.

Рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Кемерово «28» декабря 2010г.

Дело по заявлению прокурора г. Кемерово о признании противоречащим закону, недействующим с момента опубликования постановления администрации г. Кемерово № 3 от 19.01.2010 г. «О порядке уведомления о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего г. Кемерово к совершению коррупционных правонарушений»,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Кемерово обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону, недействующим с момента опубликования постановления администрации г. Кемерово № 3 от 19.01.2010 г. «О порядке уведомления о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего г. Кемерово к совершению коррупционных правонарушений». Свои требования мотивирует тем, что 19.01.2010 Главой города Кемерово Михайловым В.В. издано постановление администрации города №3 «О порядке уведомления о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего города Кемерово к совершению коррупционных правонарушений».

Согласно п.1 утвержденного Порядка, устанавливается процедура уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения какого-либо лица или группы лиц в целях склонения муниципального служащего города Кемерово к совершению коррупционных правонарушений, а также порядок организации проверки сведений, содержащихся в них. Прокурор полагает, что термин «коррупционное правонарушение» постановлением №3 не определен. Не определен он, по мнению прокурора, и Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральным законом №273-Ф3 от 25.12.2008 «О противодействии коррупции», на который имеется ссылка в постановлении №3. Определение понятия «коррупционное правонарушение» необходимо с учетом положений: - ст. 8, ч. 3 ст. 9 ФЗ №273-Ф3, п. 2 утвержденного Порядка, устанавливающих обязанность и ответственность муниципального служащего по уведомлению о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Неисполнение указанной должностной (служебной) обязанности влечет увольнение муниципального служащего с муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, предполагающих виновное неисполнение обязанностей муниципальной службы.

Согласно ч. 2 ст. 54 Конституции Российской Федерации, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. Наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. - п. 8 утвержденного Порядка, в соответствии с которым в ходе проверки проверяется наличие в представленной муниципальным служащим информации признаков состава правонарушения. В связи с чем, исходя из особенностей общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, постановление №3 противоречит требованиям ст. 19 Конституции РФ, определяющей принципы определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, равенства всех перед законом, что может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а, значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Кроме того, в соответствии с п. 9 Порядка по результатам проведенной проверки уведомление с приложением материалов проверки представляются Главе города для принятия решения о направлении информации в правоохранительные органы. В то же время, согласно ч. 1 ст. 9 ФЗ №273-ФЗ муниципальный служащий обязан уведомлять о случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы. Исходя из содержания текста Закона, следует, что обязанность уведомления органов прокуратуры или других государственных органов установлена для муниципального служащего независимо от уведомления об указанном факте нанимателя (работодателя). При этом понятие содержание термина «государственные органы» шире понятия «правоохранительные органы». Так, в соответствии со ст.1 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» государственные органы - органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

В связи с чем, государственный орган - это «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства». В то время как правоохранительным органом является учреждение, а в некоторых случаях - должностное или иное лицо (к примеру, судья, следователь, оказывающий юридическую помощь гражданин), которое согласно закону обязано и вправе защищать права, свободы и законные интересы физических (юридических) лиц, государства в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и (или) обеспечивать законность и правопорядок (ст.7 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Принимая во внимание изложенное: - отсутствие в утвержденном Порядке закрепленной обязанности направления уведомления как работодателю в лице администрации города, так и в органы прокуратуры или другие государственные органы, положение п. 9 Порядка о направлении уведомления в правоохранительные органы по решению Главы города, также противоречит требованиям ст. 19 Конституции РФ, определяющей принципы определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы; предполагает выборочное изменение объема обязанностей, возможность установления исключения направления информации одновременно работодателю и в органы прокуратуры или другие государственные органы, определение компетенции Главы города по формуле «вправе», т.е. направлении информации в правоохранительные органы только по решению Главы города, что в соответствии с п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ №96 от 26.02.2010, определено как коррупциогенный фактор, в противоречии ст. ст. 5, 6 Федерального закона №273-Ф3 от 25.12.2008 «О противодействии коррупции» по осуществлению органами местного самоуправления мер по профилактике коррупции; ставят под сомнение исполнение принципа единства правового пространства на территории Российской Федерации, гарантированного ст. 15 Конституции РФ.

Также прокурор полагает, что п.9 Порядка противоречит п.5 ст. 9 ФЗ №273, согласно которой представитель нанимателя, работодатель вправе определять: порядок уведомления; перечень сведений, содержащийся в уведомлении; организацию проверки этих сведений; порядок регистрации уведомлений. Полномочия представителя нанимателя (работодателя) по решению вопросов направления информации ни в правоохранительные, ни в государственные органы, ни в органы прокуратуры - законом не определены. Указанная обязанность установлена только непосредственно для государственных и муниципальных служащих.

В судебном заседании старший помощник прокурора города Кемерово Зуева Е.А. на заявленных требованиях настаивала.

Представитель администрации г. Кемерово Мухин И.В., действующий на основании доверенности, полагает требования прокурора необоснованными.

Суд, выслушав участников процесса, изучив материалы дела, полагает заявление прокурора г. Кемерово обоснованным.

Согласно ст. 251 п.1 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу ст. 246 п. 3 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Судом установлено, что 19.01.2010 Главой города Кемерово Михайловым В.В. издано постановление администрации города №3 «О порядке уведомления о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего города Кемерово к совершению коррупционных правонарушений».

Порядок разработан во исполнение ФЗ от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Согласно п.1 утвержденного Порядка, устанавливается процедура уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения какого-либо лица или группы лиц в целях склонения муниципального служащего города Кемерово к совершению коррупционных правонарушений, а также порядок организации проверки сведений, содержащихся в них.

Вместе с тем, как обоснованно указывает прокурор г. Кемерово в разработанном порядке не определено понятие «коррупционное правонарушение».

Понятие «коррупционное правонарушение» не определено ФЗ № 273-ФЗ. Данным законом определено только понятие «коррупция». Однако указанным законом на представителя нанимателя (работодателя) возложена обязанность по определению перечня сведений, которые должны содержаться в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений, которых определяются представителем нанимателя (работодателя) (ст. 9 ФЗ № 273).

Следовательно, определение понятия «коррупционное правонарушение» необходимо с учетом положений: - ст. 8, ч. 3 ст. 9 ФЗ №273-Ф3, п. 2 утвержденного Порядка, устанавливающих обязанность и ответственность муниципального служащего по уведомлению о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Неисполнение указанной должностной (служебной) обязанности влечет увольнение муниципального служащего с муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, предполагающих виновное неисполнение обязанностей муниципальной службы.

Согласно ч. 2 ст. 54 Конституции Российской Федерации, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. Наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. - п. 8 утвержденного Порядка, в соответствии с которым в ходе проверки проверяется наличие в представленной муниципальным служащим информации признаков состава правонарушения. В связи с чем, исходя из особенностей общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, постановление №3 противоречит требованиям ст. 19 Конституции РФ, определяющей принципы определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, равенства всех перед законом, что может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а, значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Доводы представителя администрации г. Кемерово о том, что до настоящего времени ни один муниципальный служащий не был уволен за нарушение оспариваемого порядка уведомления, не свидетельствует о том, что разработанный порядок не противоречит требованиям ст. 19 Конституции РФ.

Суд считает обоснованным довод прокурора г. Кемерово и в той части, что п. 9 Порядка, предусматривающий представление по результатам проведенной проверки уведомление с приложением материалов проверки Главе города для принятия решения о направлении информации в правоохранительные органы, противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

Согласно ч. 1 ст. 9 ФЗ №273-ФЗ муниципальный служащий обязан уведомлять о случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы.

Исходя из содержания текста Закона, следует, что обязанность уведомления органов прокуратуры или других государственных органов установлена для муниципального служащего независимо от уведомления об указанном факте нанимателя (работодателя). При этом понятие содержание термина «государственные органы» шире понятия «правоохранительные органы».

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» государственные органы - органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Государственный орган - это «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства». В то время как правоохранительным органом является учреждение, а в некоторых случаях - должностное или иное лицо (к примеру, судья, следователь, оказывающий юридическую помощь гражданин), которое согласно закону обязано и вправе защищать права, свободы и законные интересы физических (юридических) лиц, государства в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и (или) обеспечивать законность и правопорядок (ст.7 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Таким образом, отсутствие в утвержденном Порядке закрепленной обязанности направления уведомления как работодателю в лице администрации города, так и в органы прокуратуры или другие государственные органы, положение (п. 9 Порядка) также противоречит требованиям ст. 19 Конституции РФ, определяющей принципы определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы; предполагает выборочное изменение объема обязанностей, возможность установления исключения направления информации одновременно работодателю и в органы прокуратуры или другие государственные органы, определение компетенции Главы города по формуле «вправе», т.е. направлении информации в правоохранительные органы только по решению Главы города, что в соответствии с п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ №96 от 26.02.2010, определено как коррупциогенный фактор, в противоречии ст. ст. 5, 6 Федерального закона №273-Ф3 от 25.12.2008 «О противодействии коррупции» по осуществлению органами местного самоуправления мер по профилактике коррупции; ставят под сомнение исполнение принципа единства правового пространства на территории Российской Федерации, гарантированного ст. 15 Конституции РФ.

Также являются обоснованным довод прокурора города о том, что п.9 Порядка противоречит п.5 ст. 9 ФЗ №273, согласно которой представитель нанимателя, работодатель вправе определять: порядок уведомления; перечень сведений, содержащийся в уведомлении; организацию проверки этих сведений; порядок регистрации уведомлений. Полномочия представителя нанимателя (работодателя) по решению вопросов направления информации ни в правоохранительные, ни в государственные органы, ни в органы прокуратуры - законом не определены. Указанная обязанность установлена только непосредственно для государственных и муниципальных служащих.

указанная норма определена с превышением полномочий, предоставленных ст. 15 Конституции РФ, ст.ст. 4, 7, 16, 16.1, 17 ФЗ №131-Ф3 от 06.10.2003, ст.5 ФЗ №273-Ф3, ст. 9 Устава города Кемерово, утвержденного постановлением горСовета №253.

Указанное подтверждается положениями ч.5 ст. 5 ФЗ №273-Ф3. В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц (далее - органы по координации деятельности в области противодействия коррупции). Для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке).

Согласно ч.4 ст. 5 ФЗ №273-Ф3 - органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Согласно статьи 3 ФЗ № 273 основными принципами противодействия коррупции, в том числе, являются публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Статьей 6 указанного закона определены меры по профилактике коррупции, в том числе, внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении. Статьей 7 ФЗ № 273 определены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, в том числе, обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции.

С учетом требований ст.ст. 4, 7 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ, ст. 9 Устава города Кемерово, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону №131-Ф3 от 06.10.2003, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, суд считает, что требования прокурора г. Кемерово подлежат удовлетворению в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ суд

РЕШИЛ:

Требования прокурора г. Кемерово удовлетворить.

Признать противоречащим закону, недействующим с даты опубликования (22.01.2010 г.) постановление администрации г. Кемерово №3 от 19.01.2010 «О порядке уведомления о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего города Кемерово к совершению коррупционных правонарушений».

Решение может быть обжаловано в Кемеровский областной суд в течение 10 дней.

Судья Е.И. Исакова

В окончательной форме решение изготовлено 12.01.2010 г.