14 февраля 2011 г. Дело № 2-591/2011
РЕШЕНИЕИменем Российской Федерации
Биробиджанский городской суд в составе
Судьи Коневой О.А.
С участием:
Представителя заявителя Витютнева К.В.,
Представителей заинтересованного лица - Гашенева В.В., Сташковой А.А.,
При секретаре Бойко А.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Биробиджане
заявление прокурора Еврейской автономной области об оспаривании постановления губернатора Еврейской автономной области от 01.11.2010 года №302 «Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения» в отдельной части,-
Установил:
Прокурор Еврейской автономной области в интересах Российской Федерации обратился в суд об оспаривании постановления губернатора Еврейской автономной области от 01.11.2010 №302 «Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения» в отдельной части, ссылаясь на то, что название этого постановления, пункт 1 и название приложения к нему противоречат федеральному законодательству. В связи с чем, 13.11.2010 прокурором ЕАО губернатору ЕАО был принесен протест. Распоряжением губернатора ЕАО от 10.12.2010 №431-рг акт прокурорского реагирования был отклонен, с чем прокурор ЕАО не согласен по следующим основаниям.
Согласно ст. 4 ФЗ от 10.12.1995 №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - ФЗ №196-ФЗ) законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего федерального закона и других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов субъектов РФ. В ведении РФ находятся установление правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения; установление единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения (абзацы второй и пятый ст. 5, абзацы третий и четвертый пункта 1 ст.6). В целях реализации настоящего федерального закона Министерством транспорта РФ издан Приказ от 08.01.1998 №2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозки пассажиров автобусами». В соответствии с пунктом 4.14 данного Положения перевозка пассажиров автобусами через ледовые переправы запрещается. Согласно Инструкции по проектированию, строительству и эксплуатации ледовых переправ ОДН 218.010-98 «Автомобильные дороги общего пользования», утвержденной Приказом федеральной дорожной службы от 26.08.1998 №228 (далее - Инструкция по проектированию, строительству и эксплуатации ледовых переправ), ледовые переправы должны обеспечивать безопасные условия пересечения переправы пассажирами, в том числе запрещается проезд по переправе рейсовых автобусов с пассажирами и автомобилей, перевозящих группы людей.
Согласно ст. 12 ФЗ №196-ФЗ обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог. Исходя из Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, утвержденного приказом Министерства транспорта РФ от 09.03.1995 №27, организации и водители-предприниматели обязаны перед началом регулярных перевозок, а также в процессе их осуществления оценивать соответствие дорожных условий на маршрутах работы подвижного состава установленным требованиям безопасности движения. Оценка соответствия состояния автомобильных дорог и подъездных путей требованиям безопасности движения осуществляется на основе обследования, проводимого комиссией, формируемой по решению органов исполнительной власти соответствующей территории с привлечением работников организаций, осуществляющих перевозки пассажиров и (или) грузов на этих маршрутах, работников дорожных, коммунальных и других организаций, в ведении которых находятся автомобильные дороги, улицы, железнодорожные переезды, трамвайные пути, паромные и ледовые переправы; работников Государственной автомобильной инспекции, Российской транспортной инспекции.
В соответствии с Инструкцией по проектированию, строительству и эксплуатации ледовых переправ сдача ледовой переправы в эксплуатацию и все испытания ледовой переправы должны проводиться под руководством дорожного мастера в присутствии комиссии.
При таких условиях постановление губернатора ЕАО от 01.11.2010 №302 незаконно содержит указание на то, что областная комиссия им образована с целью оценки соответствия требованиям безопасности дорожного движения состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в зимний период 2010/2011 года.
Соглашением между Правительством РФ и Правительством КНР от 27.01.1994 предусмотрены пункты пропуска на российско-китайской государственной границе (Пашково - Цзяинь, Амурзет - Лобэй, Нижнеленинское - Тунцзян), которые открыты для международного пассажирского сообщения (в период ледостава - автомобилями по льду).
Вместе с тем на территории Российской Федерации действует и имеет высшую юридическую силу Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о международном автомобильном сообщении от 18.12.1992, которым определено, что перевозчики Договаривающихся сторон обязаны соблюдать правила движения и другие законы страны, на территории которой находится автотранспортное средство. Согласно ФЗ от 24.07.1998 №127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применятся правила международного договора (ст.10).
Таким образом, постановление губернатора от 01.11.2010 №302 в отдельной части противоречит федеральному законодательству.
В соответствии с частью 1 и 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить изданным федеральным законам. В случае противоречия действует федеральный закон. Согласно ст. 4 ФЗ от 10.12.1995 №196-ФЗ правовые акты субъектов РФ в области обеспечения безопасности дорожного движения должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Пунктом 1 статьи 24 ФЗ от 10.12.1995 №196-ФЗ предусмотрено, что права граждан на безопасные условия движения по дорогам РФ гарантируются государством и обеспечиваются путем выполнения законодательства РФ о безопасности дорожного движения и международных договоров Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обеспечивает соблюдение Конституции РФ и федеральных законов. В силу Устава ЕАО правовые акты губернатора ЕАО, как высшего должностного лица, должны соответствовать законодательству Российской Федерации.
Полагает, что постановление губернатора ЕАО от 01.11.2010 №302 в отдельной части нарушает охраняемые Конституцией РФ и федеральными законами интересы Российской Федерации.
Просит суд:
1. Признать название (в части слова «пассажиров»), пункт 1 (в части слова «пассажиров») постановления губернатора ЕАО от 01 ноября 2010 года №302 № «Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения» и название приложения к нему (в части слова «пассажиров») незаконными.
2. Обязать губернатора ЕАО принять в установленный судом срок меры для восстановления нарушенных интересов Российской Федерации - привести в соответствие с федеральным законодательством название (в части слова «пассажиров»), пункт 1 (в части слова «пассажиров») постановления губернатора ЕАО от 01 ноября 2010 года №302 № «Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения» и название приложения к нему (в части слова «пассажиров»).
В судебном заседании представитель прокурора ЕАО - старший помощник прокурора ЕАО Витютнев К.В., уточнил требования в части обязания приведения в соответствие постановления от 01.11.2010 №302 путем исключения из его названия, пункта 1 и названия приложения слов «пассажиров». Данное требование выполнить в течение месяца в соответствии со ст. 258 ГПК РФ. Поддержал доводы, указанные в заявлении, а также пояснил, что оспариваемое прокурором постановление является ненормативным актом, но данным актом нарушаются интересы Российской Федерации и, следовательно, права граждан на безопасность дорожного движения с возможным причинением вреда в будущем. Комиссия, которая создана оспариваемым постановлением, не может осуществлять проверку состояния ледовой переправы, созданной для перевозки пассажиров, так как ледовой переправы, созданной для перевозки пассажиров автомобильным транспортом, в соответствии с требованиями российского законодательства быть не может. Перевозка пассажиров автобусами через ледовые переправы запрещается. У комиссии могут быть полномочия только по проверке состояния ледовой переправы, созданной для осуществления перевозок грузов автомобильным транспортом. Указание в названии на перевозку пассажиров расширяет полномочия комиссии. Ни внутренним российским законодательством, ни международными соглашениями не предусмотрены пассажирские перевозки по ледовым переправам. Поэтому комиссия не может осуществлять оценку ледовых переправ для пассажирских перевозок.
Представитель губернатора ЕАО Гашенев В.В. заявленные требования не признал. Суду пояснил, что постановление губернатора ЕАО от 01.11.2010 №302 было издано в соответствии с Приказом Министерства транспорта РФ от 09.03.1995 №27, в котором и установлены полномочия комиссии. Комиссия проверяет готовность ледовых переправ, а не регулирует движение по ним. Международным Соглашением между Правительством РФ и Правительством КНР от 27.01.1994 установлены три пункта пропуска (Пашково - Цзяинь, Амурзет - Лобэй, Нижнеленинское - Тунцзян), по которым осуществляются международные перевозки пассажиров по ледовым переправам. Более того, в пункте пропуска с. Нижнеленинское имеется понтонная переправа, а в с. Амурзет переправа осуществляется с помощью специальных средств на воздушных подушках («пума»). Переправа по ледовой дороге осуществляется только в пункте пропуска с. Пашково, эта переправа протяженностью 14 км.
Суду также пояснил, что на сегодняшний день фактически осуществляются, как пассажирские, так и грузовые перевозки по ледовым переправам. Как для пассажирских, так и для грузовых перевозок - переправа одна, но с разными дорогами. Комиссия осуществляет прием общей переправы, а не какой-то ее части. Исключение в постановлении от 01.11.2010 №302 слов «пассажиров» ничего не изменит фактически. В требованиях к ледовой переправе, установленных строительными нормами, различия только по грузоподъемности. Но в проектной документации к ледовой переправе предусмотрены правила перевозки пассажиров.
Представитель губернатора ЕАО Сташкова А.А. заявленные требования не признала. Суду пояснила, что оспариваемое постановление не устанавливает нормы, правила и стандарты, является ненормативным актом, следовательно, не может противоречить закону. Суду также пояснила, что Приказом от 08.01.1998 №2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозки пассажиров автобусами» установлен запрет на перевозку пассажиров автобусами через ледовую переправу, но перевозка пассажиров может быть и иным транспортом и с иными целями (например, перевозка делегаций).
Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу, что заявленные прокурором ЕАО требования удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.
Согласно ч.1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации.
В судебном заседании было установлено, что 01 ноября 2010 года губернатором ЕАО было издано Постановление №302 «Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения», пунктом 1 которого было постановлено: утвердить прилагаемый список областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения. В приложении к данному постановлению утвержден состав областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения.
Прокурор ЕАО оспаривает данное постановление в той части, что оно в своем наименовании, пункте первом и названии состава комиссии в Приложении имеет слова «пассажиров», что противоречит закону, чем нарушает интересы Российской Федерации.
Рассматривая соответствие данного акта требованиям федерального законодательства, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст.4 ФЗ от 10.12.1995 №196-ФЗ законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Абзацем 3,4 и 5 пункта 1 статьи 6 определено, что в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения; установление единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения; контроль за соответствием законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В целях реализации данного федерального закона был издан Приказ от 08.01.1997 №2, которым было утверждено Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, где указано, что перевозка пассажиров автобусами через ледовые переправы запрещается (пункт 4.14).
Приказом Министерства транспорта РФ от 09.03.1995 №27 утверждено Положение об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов. Согласно пункту 5.2 данного Положения оценка соответствия состояния автомобильных дорог и подъездных путей требованиям безопасности движения осуществляется на основе обследования, проводимого комиссией, формируемой по решению органов исполнительной власти (администрации) соответствующей территории с привлечением работников организаций, осуществляющих перевозки пассажиров и (или) грузов на этих маршрутах, работников дорожных, коммунальных и других организаций, в ведении которых находятся автомобильные дороги, улицы, железнодорожные переезды, трамвайные пути, паромные и ледовые переправы; работников Государственной автомобильной инспекции, Российской транспортной инспекции.
В соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики от 18 декабря 1992 года осуществляются регулярные и нерегулярные автомобильные перевозки пассажиров, включая туристов, и грузов между обеими странами через пограничные пункты и по дорогам, открытым для международного автомобильного сообщения, автотранспортными средствам.
Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о пунктах пропуска российско-китайской границе от 27 января 1994 года в ЕАО открыты три пункта пропуска для международного грузового и пассажирского сообщения (в период навигации сообщения судами, а в период ледостава - автомобилями по льду): Пашково - Цзяинь, Амурзет - Лобэй, Нижнеленинское - Тунцзян.
Таким образом, из содержания данных Соглашений следует, что ледовые переправы уже созданы для осуществления международных перевозок как пассажиров, так и грузов, а оспариваемым постановлением в соответствии с вышеназванным Приказом Министерства транспорта РФ от 09.03.1995 №27 утвержден состав комиссии для проверки соответствия этих ледовых переправ.
Доводы заявителя о том, что постановление губернатора ЕАО от 01.11.2010 №302 в части слов «пассажиров» противоречит действующему федеральному законодательству, тем самым, нарушая интересы Российской Федерации, несостоятельны, поскольку данное постановление не является нормативным правым актом.
В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 489 существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Оспариваемое постановление от 01.11.2010 №302 не является нормативным правым актом, поскольку в нем отсутствуют правовые нормы (правила поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Данным постановлением утверждается состав комиссии для проверки соответствия ледовых переправ согласно вышеназванному Приказу Министерства транспорта РФ от 09.03.1995 №27. Согласно пункту 2 оспариваемого постановления комиссия производит оценку соответствия состояния ледовых переправ требованиям безопасности движения в соответствии с нормативными документами и утвержденными схемами движения транспортных средств.
Доводы представителя заявителя о том, что содержание в наименовании оспариваемого постановления, пункте 1 и названии комиссии слов «пассажиров» расширяет полномочия комиссии, несостоятельны, поскольку не существует отдельных переправ для осуществления перевозок пассажиров и перевозок грузов. Кроме этого, исходя из контекста наименования постановления, пункта первого и названия комиссии в приложении, следует, что слово «пассажиров» характеризует ледовую переправу, а не полномочия областной комиссии. Исключение из оспариваемого постановления слов «пассажиров» является формальным, не влекущим конкретные правовые последствия.
На основании изложенного требования прокурора ЕАО удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь ст.ст. 254-258, 194-199 ГПК РФ, суд -
р е ш и л :
В заявлении прокурора Еврейской автономной области об оспаривании постановления губернатора Еврейской автономной области от 01.112010 №302 « Об областной комиссии по оценке соответствия состояния ледовых переправ, созданных для осуществления международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном в зимний период 2010/2011 года, требованиям безопасности движения» в отдельной части - отказать.
На решение может быть подана кассационная жалоба в Суд ЕАО через Биробиджанский городской суд в течение 10 дней.
Судья О.А. Конева