Дело № 12-63/2011
Р Е Ш Е Н И Е
г. Биробиджан 15 марта 2011 года
Судья Биробиджанского городского суда ЕАО Михалёв В.А.,
с участием Солтуса С.В.,
защитника Панькиной О.И., предоставившей
доверенность <номер> от <дата>
представителя Управления Федеральной
антимонопольной службы по ЕАО Черкашиной С.Г.,
помощника прокурора г. Биробиджана Горшкова А.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по жалобе лица, привлеченного к административной ответственности, Солтуса С.В. <дата> года рождения, уроженца <данные изъяты>, проживающего по адресу: <адрес>, работающего первым заместителем главы мэрии города по промышленности, строительству, транспорту и жилищно-коммунальному хозяйству - начальником управления жилищно-коммунального хозяйства, на постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области А.Л. от 17.02.2011 по делу № 14,
У С Т А Н О В И Л:
Постановлением руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области А.Л. от 17.02.2011 по делу № 14 Солтус С.В. привлечен к административной ответственности по ч. 4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 30000 рублей. Административное правонарушение, согласно постановлению, выразилось в том, что 18.08.2010 должностное лицо муниципального заказчика Солтус С.В. утвердил документацию об аукционе по предмету муниципального контракта «Строительство школы на 1000 мест по ул. Ленина в г. Биробиджане» (дополнительные работы), в которой в состав одного лота были включены работы технологически и функционально не связанные между собой - работы по устройству: баскетбольной площадки на территории бассейна (работы с № 1 по № 24); локально-вычислительной сети (работы с № 25 по № 40); адресной охранно-пожарной сигнализации (работы с № 41 по № 66); видеонаблюдению (работы с № 67 по № 78); пусконаладочные работы (работы с № 79 по № 82).
Солтус С.В. обжаловал постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области А.Л., как вынесенное незаконно, и просил его отменить, а производство по делу прекратить. В обоснование своей жалобы Солтус С.В. указывает, что утвержденная им аукционная документация никем не была оспорена, и, следовательно, являлась актом, правила которого должны соблюдать заказчик, участники размещения заказа на участие в аукционе и аукционная комиссии. Кроме того, все участники были допущены к участию в отрытом конкурсе и признаны участниками аукциона. Мэрия города в лице конкурсной комиссии, как заказчик, самостоятельно принимает решение по вопросу формирования лотов, и в данном случае наличие одного лота вызвано необходимостью размещения муниципального заказа на выполнение работ по строительству объекта «под ключ» в соответствии с Положением об организации строительства объектов «под ключ», утвержденного Постановлением Госстроя СССР от 10.11.1989 № 147, и с Письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 25.09.2008 № Д05-4076. Представляется, что включение в состав одного лота работ: по устройству баскетбольной площадки на территории бассейна, по устройству локально-вычислительной сети, по монтажу адресной охранно-пожарной сигнализации, видеонаблюдения, а также пусконаладочных работ обоснованно, так как указанные работы связаны между собой функционально и должны осуществляться как единый непрерывный комплексный процесс создания готовой строительной продукции, включая комплектацию стройки технологическим и инженерным оборудованием - ввод в эксплуатацию.
В судебном заседании Солтус С.В. изложенные в жалобе доводы поддержал и пояснил, что указанные работы между собою связаны функционально и технологически, т.к. имеют целью обеспечение учебного процесса и обеспечение безопасности школьников.
Представитель лица, привлеченного к административной ответственности, Панькина О.И., поддержав доводы жалобы, заявила, что в силу п. 6.1 ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» по одноименными товарами, одноименныи работами, одноименными услугами, понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров работ и услуг для нужд заказчиков, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов. Приказом Минэкономразвития Росии от 01.12.2010 № 601 утверждена номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, согласно которой работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства относятся к к наименованию одной группы (код 4520500-строительство «под ключ»). Код 4520518-строительство «под ключ» зданий и сооружений культуры и образования.
Учитывая, что Федекральным законом вопросы, связанные с формированием лотов для проведения торгов, не регулируются и муниципальный заказ размещался на выполнение работ по строительству объекта «под ключ», в соответствии с письмом Минэкономразвития Р.Ф. от 25.09.2008 № Д05-4076 при условии, что данные работы являются одной составной частью комплексного процесса создания готовой строительной продукции и заказ размещался путем проведения аукциона, объединение указанных работ в один лот представляется правомерным.
Требования к формированию одного лота не носят персонифицированного характера, распространяют свое действие на всех без исключения возможных участников торгов, поэтому их нельзя считать создающими препятствие для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и развития добросовестной конкуренции.
Материалы дела не содержат указаний на исследование антимонопольным органом доказательств, на основании которых он пришел к выводу о том, что действия Солтуса С.В. по объединению нескольких работ в один лот ограничивают конкуренцию и являются препятствием для осуществления предпринимательской деятельности.
Положения антимонопольного органа о разделении предмета конкурса на несколько лотов в целях увеличения количества участников размещения заказа должно быть обосновано исследованиями рынка услуг. Отсутствие исследований не позволяет судить о неправильности формирования муниципального заказа- предмета конкурса.
Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области Черкашина С.Г. пояснила, что жалоба не обоснована и удовлетворению не подлежит, т.к. в действиях Солтуса С.В. присутствуют признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку, включив в состав одного лота технологически и функционально не связанные между собой работы, должностное лицо муниципального заказчика - первый заместитель главы мэрии города по промышленности, строительству, транспорту и жилищно-коммунальному хозяйству - начальник управления жилищно-коммунального хозяйства Солтус С.В. нарушил требования ч. 3 ст. 22 ФЗ № 94-ФЗ.
Помощник прокурора г. Биробиджана Горшков А.Н. заявил, что заместителем мэра г. Биробиджана Солтусом С.В. включены в один лот работы технологически и функционально не связанные между собой. Ссылка Солтуса С.В. и защитника на то, что в данном случае имело место строительство объектов «под ключ», является несостоятельной, т.к. после сдачи объекта «под ключ» производились дополнительные работы, являвшиеся самостоятельным предметом аукциона. Поэтому постановление руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по ЕАО А.Л. является законным и обоснованным.
В соответствии со ст. 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении жалобы на постановление об административном правонарушении проверяется законность и обоснованность вынесенного постановления, судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.
18.08.2010 начальником управления жилищно-коммунального хозяйства Солтусом С.В. издан приказ № 97 «О размещении муниципального заказа на выполнение работ по объекту «Строительство школы на 1000 мест по ул. Ленина в г. Биробиджане» (дополнительные работы), которым было поручено осуществить размещение муниципального заказа на выполнение работ для муниципальных нужд в 2010 году способом открытого аукциона на сумму <сумма>.
18.08.2010 Солтусом С.В. утверждена документация о размещении вышеуказанного муниципального заказа, согласно которой было утверждено:
- предмет муниципального контракта - «Строительство школы на 1000 мест по ул. Ленина в г. Биробиджане» (дополнительные работы);
- максимальная цена контракта - <сумма>;
- форма заявки на участие в аукционе (форма № 2);
-техническое задание на выполнение работ по объекту: «Строительство школы на 1000 мест по ул. Ленина в г. Биробиджане» (дополнительные работы), с указанием наименования и количества работ, единиц изменения.
При этом, в соответствии с техническим заданием на выполнение работ по объекту в один лот были объединены 82 наименования работ, отнесенных к выделенным заказчиком группам:
- Устройство баскетбольной площадки на территории бассейна (работы с № 1 по № 24);
- Локально-вычислительная сеть (работы с № 25 по № 40);
- Адресная охранно-пожарная сигнализация (работы с № 41 по № 66);
- Видеонаблюдение (работы с № 67 про № 78);
- Пусконаладочные работы (работы с № 79 по № 82).
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), регулируются настоящим законом, который в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
В соответствии с ч. 3 ст. 22 указанного Федерального закона конкурсная документация не должна содержать указание на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.
Согласно ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.
Под технологией понимается совокупность производственных методов и процессов в определенной отрасли производства, а так же научное описание способов производства. (Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой)
Функциональная характеристика - потребительское свойство товара, под которым понимается свойство товара, проявляющееся при его использовании потребителем в процессе удовлетворения потребностей (п. 82 ГОСТ Р 51303-99 «Торговля. Термины и определения»).
В соответствии с п. 17 ст. 2 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» спортивное сооружение - инженерно-строительный объект, созданный для проведения физкультурных мероприятий и (или) спортивных мероприятий и имеющий пространственно-территориальные границы.
Согласно ч. 7 Указаний по заполнению формы Федерального статистического наблюдения № 3-информ «Сведения об использовании информационных и коммуникационных технологий и производстве связанных с ними товаров (работ, услуг)», утвержденных Приказом Росстата от 19.01.2009 № 4, локальная вычислительная сеть соединяет две или более ЭВМ (возможно, разного типа), а также принтеры, сканеры, системы сигнализации (охранной, пожарной) и другое производственное оборудование или периферийные устройства, расположенные в пределах одного или нескольких соседних зданий, и не использует для этого средства связи общего назначения. Соединение одной ЭВМ с производственным оборудованием или периферийными устройствами не является локальной или глобальной сетью.
В соответствии с п. 23 ст. 2 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»пожарная сигнализация - совокупность технических средств, предназначенных для обнаружения пожара, обработки, передачи в заданном виде извещения о пожаре, специальной информации и (или) выдачи команд на включение автоматических установок пожаротушения и включение исполнительных установок систем противодымной защиты, технологического и инженерного оборудования, а также других устройств противопожарной защиты;
Согласно п. 1.1.5 рекомендаций Р 78.36.008-99 «Проектирование и монтаж систем охранного телевидения и домофонов» видеоконтроль - получение, обработка, передача, регистрация и хранение телевизионных изображений из охраняемой зоны, анализ информации и принятие соответствующего решения оператором.
Согласно ч. 6.1 ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.
В ч. 19 ст. 65 данного Федерального закона указано, что до утверждения федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов, номенклатуры товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, результатов работ, услуг, являются однородными по своему потребительскому назначению и могут быть взаимозаменяемыми.
Таким образом, суд приходит к выводу, что группы работ: - по устройству баскетбольной площадки на территории бассейна; - по установке локально-вычислительной сети; - по установке адресной охранно-пожарной сигнализации; - по установке видеонаблюдения; - а также пусконаладочные работы не являются технологически и функционально связанными между собой, так как указанные работы являются различными как по своим потребительским свойствам, так и по методам их выполнения. Следовательно, в состав одного лота аукциона были включены технологически и функционально не связанные между собой работы.
Согласно примечанию к ст. 2.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Приказом главы мэрии города Солтус С.В. был принят на должность муниципальной службы первого заместителя главы мэрии города по промышленности, строительству, транспорту и жилищно-коммунальному хозяйству - начальника управления жилищно-коммунального хозяйства с 06.07.2010.
В соответствии с распоряжением главы мэрии города от 08.08.2008 № 219 «О распределении обязанностей между заместителями главы мэрии города муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области» (в ред. распоряжения мэрии города от 15.07.2010 № 211) первый заместитель главы мэрии города по промышленности, строительству, транспорту и жилищно-коммунальному хозяйству - начальник управления жилищно-коммунального хозяйства Солтус С.В. возглавляет управление жилищно-коммунального хозяйства мэрии города, ведает вопросами проектирования и строительства объектов социально-культурного назначения.
Таким образом, утверждая 18.08.2010 документацию об аукционе на выполнение работ по объекту «Строительство школы на 1000 мест по ул. Ленина в г. Биробиджане» (дополнительные работы), первый заместитель главы мэрии города по промышленности, строительству, транспорту и жилищно-коммунальному хозяйству - начальник управления жилищно-коммунального хозяйства Солтус С.В. являлся должностным лицом муниципального заказчика.
Довод Солтуса С.В. о том, что утвержденная им аукционная документация никем не была оспорена, и, следовательно, являлась обязательным для всех актом, а, кроме того, все участники были допущены к участию в отрытом конкурсе и признаны участниками аукциона, не свидетельствует об отсутствии вины Солтуса С.В. в совершенном административном правонарушении. Поскольку, даже не будучи оспорена, аукционная документация, утвержденная Солтусом С.В., не соответствовала требованиям Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», и вследствие чего ограничивала количество потенциальных участников размещения заказа.
Относительно доводов Солтуса С.В. о том, что заказчик самостоятельно принимает решение по вопросу формирования лотов, и в данном случае наличие одного лота было вызвано необходимостью размещения муниципального заказа на выполнение работ по строительству объекта «под ключ» в соответствии с Положением об организации строительства объектов «под ключ», утвержденного Постановлением Госстроя СССР от 10.11.1989 № 147, и с Письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 25.09.2008 № Д05-4076, суд соглашается с выводами должностного лица, вынесшего постановление о назначении административного наказания, о признании данных доводов необоснованными. Поскольку заказчиком была организована процедура торгов в форме открытого аукциона, а в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону. Кроме того, в п. 1.1 документации об аукционе указано, что она разработана в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Следовательно, документация об аукционе должна соответствовать требованиям именно указанного Федерального закона, но никаким другим противоречащим ему нормативным актам.
Довод Солтуса С.В. о том, что включение в состав одного лота указанных в техническом задании работ (82 наименования) обоснованно, так как эти работы связаны между собой функционально и должны осуществляться как единый непрерывный комплексный процесс создания готовой строительной продукции, включая комплектацию стройки технологическим и инженерным оборудованием - ввод в эксплуатацию, является необоснованным, по указанным выше основаниям.
Суд не может согласиться с доводами защитника о том, что положения антимонопольного органа о разделении предмета конкурса на несколько лотов в целях увеличения количества участников размещения заказа должно быть обосновано исследованиями рынка услуг, и отсутствие исследований не позволяет судить о неправильности формирования муниципального заказа- предмета конкурса. Эти доводы не основаны на законе, поскольку законодательство применительно к данному случаю таких требований не содержит.
Состав правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является формальным, т.е. не предусматривающим наступления вредных последствий в виде реального ограничения конкуренции.
Таким образом, Солтус С.В., утверждая документацию об аукционе, обязан был проверить ее соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, в том числе обратившись к запрету, установленному ч. 4 ст. 7.30 Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях. Однако, поскольку Солтус С.В. утвердил документацию об аукционе с нарушением закона, то суд приходит к выводу, что в его действиях содержится состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 7.30 Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях, как включение должностным лицом муниципального заказчика в состав одного лота работ, технологически и функционально не связанных между собой.
Суд считает, что совершенное Сотусом С.В. административное правонарушение не обладает признаками малозначительности, при этом суд исходит из следующего:
В соответствии со ст. 2.9 Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Согласно разъяснениям п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, посягает на порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, установленный в главах 2 - 7 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В соответствии с нормой, закрепленной в статье 1 Закона, указанный Федеральный закон устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Указанные выше цели предопределены основными задачами, которые решает данный Федеральный закон, - это обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд; стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств; а также устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.
В связи с изложенным, суд считает, что любые действия должностных лиц, нарушающие единый порядок размещения заказов, существенно нарушают охраняемые государством общественные правоотношения и независимо от роли правонарушителя, размера вреда, наступления последствий и их тяжести не могут быть отнесены к категории малозначительных.
В соответствии с ч. 4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях включение должностным лицом заказчика, должностным лицом уполномоченного органа в состав одного лота товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой влечет наложение административного штрафа в размере 1 процента начальной (максимальной) цены контракта, но не менее пяти тысяч рублей и не более тридцати тысяч рублей.
Административное наказание Солтусу С.В. в виде штрафа в размере 30000 рублей назначено в соответствии с санкцией ч. 4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление; существенных нарушений должностным лицом при рассмотрении дела процессуальных требований, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в судебном заседании не установлено.
В связи с изложенным, суд считает, что обжалуемое постановление вынесено законно и обоснованно и отмене не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 30.1, 30.6-30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
Р Е Ш И Л:
Постановление руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области А.Л. от 17.02.2011 по делу № 14 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Солтуса С.В. оставить без изменения, а жалобу Солтуса С.В.- без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в суд Еврейской автономной области в течение десяти суток со дня вручения или получения копии решения.
Судья В.А. Михалёв