РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
г. Батайск 17 января 2011 г.
Судья Батайского городского суда Ростовской области Донцов А.А.,
с участием помощника прокурора г. Батайска - Масаловой Е.В.,
представителя заинтересованного лица: Администрации г. Батайска Драгомировой С.Н.,
при секретаре Доценко Н.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Батайска в порядке ст. 251 ГПК РФ о признании нормативного правового акта противоречащим закону, заинтересованное лицо: Администрация г. Батайска,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор г. Батайска обратился в суд с заявлением ст. 251 ГПК РФ о признании нормативного правового акта противоречащим закону, заинтересованное лицо - Администрация г. Батайска, в котором просит признать Положение об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск», утвержденное постановлением Администрации г. Батайска № 842 от 95.04.2010 г. в части включения в пункт 5 вопросов «координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств, анализа эффективности работы силовых структур и ведомств и подготовки рекомендаций по совершенствованию этой работы» и в части включения в пункт 6 вопросов «принимать рекомендации, касающиеся организации, координации и совершенствования деятельности силовых структур и ведомств и осуществлять контроль за их исполнением» - незаконным и противоречащим федеральному закону.
Представитель прокуратуры в судебное заседание прибыл, заявление поддержал, уточнив требования заявления, изложив их в следующей редакции, просил суд признать Положение об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск», утвержденное постановлением Администрации г. Батайска № 842 от 95.04.2010 г. в части включения в пункт 1 вопросов «осуществления координации деятельности на территории г. Батайска территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств и органов местного самоуправления по вопросам профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и ликвидации последствий их проявления», в части включения в пункт 5 вопросов «координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств, анализа эффективности работы силовых структур и ведомств и подготовки рекомендаций по совершенствованию этой работы» и в части включения в пункт 6 вопросов «принимать рекомендации, касающиеся организации, координации и совершенствования деятельности силовых структур и ведомств и осуществлять контроль за их исполнением» - незаконным и противоречащим федеральному закону.
В обоснование заявления прокурор пояснил следующее:
Прокуратурой г. Батайска в соответствии со ст.22 Федерального закона № 2202-1 от 17.01.1992 г. «О прокуратуре РФ» осуществляется надзор за законностью издания представительными и исполнительными органами местного самоуправления г. Батайска нормативных правовых актов.
В процессе осуществления надзорной деятельности было установлено, что 05.04.2010 г. Администрацией г. Батайска принято постановление № 842 «О внесении изменений в приложение № 1 постановления Мэра г. Батайска от 27.04.2009 г. № 904 «Об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск».
Данным постановлением Положение об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск» изложено в новой редакции (далее Положение).
В пункте 5 Положения в задачи антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск» включены: координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств, анализ эффективности работы силовых структур и ведомств и подготовка рекомендаций по совершенствованию их работы.
Пунктом 6 Положения предусмотрено, что для осуществления своих задач комиссия имеет право принимать рекомендации, касающиеся организации, координации и совершенствования деятельности силовых структур и ведомств и осуществлять контроль за их исполнением.
В соответствии с п.4 ст.5 Федерального закона РФ № 35-ФЗ от 06.03.2006 г. «О противодействии терроризму» в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц.
Пунктом 3 Указа Президента РФ № 116 от 15.02.2006 г. «О мерах по противодействию терроризму» для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений образованы антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, по мнению прокурора, в компетенцию муниципальной антитеррористической комиссии вопросы координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств, а также осуществления анализа эффективности работы силовых структур и ведомств, принятия рекомендаций по организации, координации и совершенствованию деятельности силовых структур и ведомств и контроль за их исполнением не могут входить.
В связи с чем из п.5 и п.6 Положения прокурор считает незаконными, противоречащими федеральному законодательству и принятыми с превышением полномочий.
29.10.2010 г. прокуратурой г. Батайска Мэру г. Батайска был принесен протест, в котором ставился вопрос об исключении из п.5 и п.6 Положения норм, противоречащих федеральному законодательству и принятых с превышением полномочий.
Однако, согласно ответу от 12.11.2010 г. № 1323-01.1/01 и.о. Главы Администрации г. Батайска требования протеста не удовлетворены и указано, что п.5 и п.6 не противоречат ст.3 Федерального закона РФ № 35-ФЗ от 06.03.2006 г. «О противодействии терроризму».
Прокурор считает, что с данными выводами Администрации г. Батайска нельзя согласиться, поскольку в ст.3 Федерального закона РФ № 35-ФЗ от 06.03.2006 г. «О противодействии терроризму» даны основные понятия, используемые в законе, и не содержат перечня полномочий органов по противодействию терроризму. Пунктом 3 ст.5 ФЗ № 35-ФЗ определено, что федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.
Координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств в компетенцию муниципальной антитеррористической комиссии не входит, поскольку данные органы не являются муниципальными.
Кроме того, в силу п.9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29.11.2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» постановление администрации г. Батайска № 842 от 05.04.2010 г. является нормативным правовым актом, поскольку содержит правовые нормы, затрагивающие права неопределенного круга лиц - территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств, рассчитанные на неоднократное применение, однако, в нарушение ст.47 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.03.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» требования о введении в действие нормативного правового акта не соблюдены.
Представитель заинтересованного лица - Администрации г. Батайска С.Н. Драгомирова в судебное заседание прибыла, заявления прокурора не признала, просила отказать в удовлетворении, пояснив следующее:
В целях противодействия терроризму в Российской Федерации принят Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 06.03.2006 года № 35-ФЗ.
В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что термин «противодействие» более широк и охватывает не только действия специальных служб и правоохранительных органов, но и действия других органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан, направленные, в том числе, и на предупреждение терроризма.
В пункте 4 ст. 3 Федерального закона "О противодействии терроризму" определено понятие противодействия терроризму. Это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма), выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом), минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
В соответствии с пунктом 7.1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится участие в профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.
Устав муниципального образования «Город Батайск» в пункте 7.1 статьи 34 также определяет полномочия Администрации города Батайска в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.
Отличительной особенностью такой системы правового регулирования является комплексный подход к проблеме противодействия терроризму, предполагающий взаимосогласованное регулирование всех подсистем и составляющих этого механизма: профилактика, борьба, ликвидация и (или) минимизация последствий терроризма, при одновременном использовании всех необходимых мер, направленных на решение задач противодействия терроризму.
Для развития и эффективного функционирования система противодействия терроризму базируется на следующих основных принципах:
1) вновь предлагаемые меры по ее наполнению должны носить упреждающий характер в отношении угроз, исходящих от терроризма, при нацеленности на решение приоритетных задач противодействия терроризму;
2) адекватность вновь предлагаемых мер противодействия угрозам, исходящим от терроризма;
3) постоянная актуализация системы противодействия терроризму и ее подсистем;
4) согласованное участие в процессе противодействия терроризму всех государственных органов и институтов гражданского общества.
Согласно Новой энциклопедии слово «координация» обозначает - взаимосвязь, согласование.
Согласно Большому словарю по социологии «координация» - 1. Взаимосвязь, согласованность; 2. Согласование, установление функциональной взаимозависимости действий и средств достижения целей; 3. форма социального взаимодействия, участники которого занимают равного положение, где нет отношений подчинения.
В соответствии с пунктом 1 Положения об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск» данная комиссия создана именно для координации действий различных органов в вопросах противодействия терроризму.
Согласование, определение взаимосвязи органов, расположенных на территории города Батайска, в целях решения вопросов профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и ликвидации последствий их проявлений, анализ эффективности работы и выработки решений и рекомендаций по этим вопросам является основной целью создания комиссии.
Без согласованности, взаимосвязи, т.е. координации действий структур, имеющих отношение к противодействию терроризму и экстремизму, невозможно выявлять, устранять причины и условия, способствующие совершению террористических актов, что является одни из основных направлений деятельности органов местного самоуправления в рамках Федерального закона «О противодействии коррупции».
Более того, распоряжением Администрации Ростовской области от 16.04.2001 года № 155 «О дополнительных мерах по предупреждению террористической деятельности в Ростовской области» глав муниципальных образований обязали действовать совместно с правоохранительными органами и принимать неотложные меры по предотвращению террористических актов, т.е. координировать деятельность.
На совещании антитеррористической комиссии и оперативного штаба Ростовской области 30 августа 2010 года Глава Администрации (Губернатор) Ростовской области Голубев В. потребовал от глав органов местного самоуправления проведения постоянного мониторинга антитеррористической деятельности и проведения соответствующего анализа.
Возможность проведения указанный действий предусмотрена пунктами 5 и 6 Положения об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск».
Согласно главе 24 ГПК РФ, нормативно правовые акты оспариваются в связи с нарушением прав и свобод неопределенного круга этим нормативным правовым актом или его частью.
Постановлением Администрации города Батайска от 05.04.2010 года № 842 «О внесении изменений в приложение № 1 постановления Мэра города Батайска от 27.04.2009 года № 904 «Об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск» права и свободы граждан, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, не нарушают.
Представитель заинтересованного лица - администрации г. Батайска Драгомирова С.Н., считает, что созданием антитеррористической комиссии на территории муниципального образования «Город Батайск», координацией деятельности соответствующих органов, создаются необходимые условия для противодействия терроризму в соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму», поэтому просила отказать в удовлетворении требований прокурора.
Выслушав стороны, изучив материалы дела, суд находит заявление прокурора г. Батайска подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Как установлено в судебном заседании и не оспаривалось сторонами, 05.04.2010 г. Администрацией г. Батайска принято постановление № 842 «О внесении изменений в приложение № 1 постановления Мэра г. Батайска от 27.04.2009 г. № 904 «Об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск».
Данным постановлением Положение об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск» изложено в новой редакции.
В пункт 1 Положения включены вопросы «осуществления координации деятельности на территории г. Батайска территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств и органов местного самоуправления по вопросам профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и ликвидации последствий их проявления», в пункт 5 включены вопросы «координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств, анализа эффективности работы силовых структур и ведомств и подготовки рекомендаций по совершенствованию этой работы» и в части включения в пункт 6 включены вопросы «принятия рекомендаций, касающихся организации, координации и совершенствования деятельности силовых структур и ведомств и осуществлять контроль за их исполнением».
Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 года № 567 утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (Далее - Положение).
Согласно ст. 1,2 гл.1 Положения, координация деятельности органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью от 18 апреля 1996 г.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры.
На основании ст. 5 гл. 2 названного Положения, правоохранительные органы осуществляют, в т.ч., совместный анализ состояния преступности, её структуры, динамики, прогнозирование тенденций развития, изучения практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений, обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности.
Полномочия участников координационной деятельности регламентировано ст.7 гл. 3 Положения, согласно которой, в целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокуроры созывают координационные совещания, в состав которых входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов, и на которые могут быть приглашены другие должностные лица, руководители … органов местного самоуправления. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания.
Правом внесения предложений по вопросам, относящимся к координационной деятельности, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения, в соответствии со ст. 10 названного Положения, обладают только члены координационного совещания.
В целях подготовки материалов и проектов документов по конкретным вопросам, вынесенным на рассмотрение координационного совещания, сбора и направления необходимой в связи с этим информации в различные государственные органы и осуществления взаимодействия со средствами массовой информации организуются рабочие группы.
Пунктом 3 Указа Президента РФ № 116 от 15.02.2006 г. «О мерах по противодействию терроризму» для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений образованы антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с п. 4 ст. 5 Федерального закона РФ № 35-ФЗ от 06.03.2006 г. «О противодействии терроризму», в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц.
Пунктом 3 ст. 5 указанного Федерального закона определено, что федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.
На основании п. 7.1 ст. 16 Федерального закона РФ № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.
Анализ вышеуказанных норм действующего федерального законодательства свидетельствует о том, что участие органов местного самоуправления в координационной деятельности по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений не исключается в составе муниципальной антитеррористической комиссии, однако, в компетенцию муниципальной антитеррористической комиссии координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств, осуществление анализа эффективности их работы, принятие рекомендаций по организации, координации и совершенствованию деятельности силовых структур и ведомств и контроль за их исполнением, не входит.
Представленные Администрацией г. Батайска в судебном заседании копии типовых положений об антитеррористических комиссиях не имеют для суда заранее установленной силы, не содержат оснований, свидетельствующих о незаконности и необоснованности заявления прокурора.
В соответствии с ч.1.3 ст. 67 ГПК РФ, суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Суд находит несостоятельным довод представителя заинтересованного лица о том, что обжалуемое прокурором Положение не является нормативно-правовым актом, поскольку касается только определенного круга лиц, не содержит указаний о возложении обязанности по исполнению полномочий комиссии на кого-либо, кроме перечисленных в Положении руководителей, нигде не опубликовано, по следующим основаниям.
В силу п.9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29.11.2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке правомочным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Постановление Администрации г. Батайска № 842 от 05.04.2010 г. содержит правовые нормы, затрагивающие права неопределенного круга лиц - территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств, в данном постановлении не указан перечень конкретных органов, в отношении которых применяется данное постановление, в соответствии с п. 13 Положения об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск», утвержденного постановлением Администрации г. Батайска № 842 от 05.04.2010 г., рекомендации, принимаемые комиссией, обязательны для исполнения.
Каких-либо оснований, исключающих факт опубликования указанного Положения в силу каких-либо ограничений, Администрацией г. Батайска суду не представлено, поэтому при указанных обстоятельствах, данный факт - отсутствия публикации оспариваемого прокуратурой г. Батайска Положения, по мнению суда, не может свидетельствовать об обоснованности позиции представителя заинтересованного лица.
Не может суд согласиться и с доводом представителя Администрации г. Батайска о том, что принятие названного Положения соответствует требованиям ФЗ № 131 от06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку полномочия органов местного самоуправления указанным Федеральным законом строго определены как участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.
Руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, судья
РЕШИЛ:
Заявление прокурора г. Батайска о признании нормативного правового акта противоречащим закону, заинтересованное лицо: Администрация г. Батайска - удовлетворить.
Признать Положение об антитеррористической комиссии муниципального образования «Город Батайск», утвержденное постановлением Администрации г. Батайска № 842 от 95.04.2010 г. в части включения в пункт 1 вопросов «осуществления координации деятельности на территории г. Батайска территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств и органов местного самоуправления по вопросам профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и ликвидации последствий их проявления», в части включения в пункт 5 вопросов «координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, силовых структур и ведомств, анализа эффективности работы силовых структур и ведомств и подготовки рекомендаций по совершенствованию этой работы» и в части включения в пункт 6 вопросов «принимать рекомендации, касающиеся организации, координации и совершенствования деятельности силовых структур и ведомств и осуществлять контроль за их исполнением» - незаконным и противоречащим федеральному закону.
Решение может быть обжаловано в Ростовский областной суд в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме, т.е. с 24 января 2011 г. через судью Батайского городского суда.
Судья: Донцов А.А.
Мотивировочная часть решения изготовлена 25.01.2011 г.