РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
г. Батайск 04 февраля 2011 г.
Судья Батайского городского суда Ростовской области Донцов А.А.,
с участием помощника прокурора г. Батайска - Коваля М.А.,
представителя заинтересованного лица: ФИО2,
при секретаре Рузавиной Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению прокурора г. Батайска в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования «Город Батайск», государства и общества, ответчик: Батайская городская Дума «Об обязании создать орган муниципального финансового контроля»,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор г. Батайска обратился в суд с исковым заявлением в порядке ст. 45 ГПК РФ в интересах неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования «Город Батайск», государства и общества к Батайской городской Думе «Об обязании создать орган муниципального финансового контроля», указав в обоснование иска следующее:
Прокуратурой г. Батайска в соответствии с заданием прокуратуры Ростовской области проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления г. Батайска бюджетного законодательства, в ходе которой установлено, что в муниципальном образовании «Город Батайск» орган муниципального финансового контроля не создан, его наличие в Уставе муниципального образования «Город Батайск» не предусмотрено.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Участником бюджетного процесса, в соответствии со ст. 152 БК РФ является, в том числе, и орган муниципального финансового контроля.
В соответствии с п. 5 ст. 264.1 и п.п. 4, 5 ст. 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации отчет об исполнении местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года после утверждения местной администрацией направляется в представительный орган муниципального образования и созданный им орган муниципального финансового контроля. Орган муниципального финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета на основании данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности.
Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом муниципального финансового контроля в представительный орган муниципального образования, с одновременным направлением в местную администрацию.
Проведение внешней проверки годового отчета и подготовка заключения об исполнении бюджета, а также проведение экспертизы проекта бюджета, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства с использованием всех форм финансового контроля (предварительный, текущий и последующий контроль) является, в соответствии с требованиями ст. 157 Бюджетного Кодекса РФ, бюджетным полномочием специализированных органов финансового контроля, создаваемых представительными органами муниципальных образований.
Финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий, условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств, осуществляемый контрольными органами (органами финансового контроля) в соответствии с положениями ст. 270 Бюджетного Кодекса РФ, не исключает иных полномочий органов финансового контроля, созданных муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, по проверке отчета об исполнении бюджета.
Установленный Бюджетным Кодексом РФ порядок внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета предусматривает обязательное участие в такой проверке контрольного органа муниципального образования, наделенного полномочиями органа финансового контроля, который должен быть создан представительным органом муниципального образования.
Выполнение бюджетных полномочий по внешней проверке годового отчета об исполнении местного бюджета (внешней проверке бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовке заключения на годовой отчет, об исполнении бюджета) самостоятельно представительными органами муниципального образования (без образования органа муниципального финансового контроля) бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрено.
По мнению истца, в каждом муниципальном образовании необходимо создание органа муниципального финансового контроля, а отсутствие в муниципальном образовании «Город Батайск» предусмотренного федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления и бюджетным законодательством РФ органа муниципального финансового контроля может повлечь за собой существенные нарушения в бюджетном процессе на уровне муниципального образования и привести к необратимым процессам.
Прокуратурой г. Батайска 13.02.2009 г. Мэру г. Батайска вносилось представление «Об устранении нарушений федерального законодательства об общих принципах местного самоуправления и бюджетного законодательства», в котором ставился вопрос об устранении нарушений законодательства, выразившихся в отсутствии органа муниципального финансового контроля в муниципальном образовании «Город Батайск».
Согласно ответу № от ДД.ММ.ГГГГ вопрос о создании контрольного органа будет рассмотрен при наличии в бюджете муниципального образования «Город Батайск» денежных средств на его содержание.
Однако, до настоящего времени в местном бюджете денежные средства не предусмотрены, в Устав муниципального образования «Город Батайск» изменения, касающиеся наличия в структуре органов местного самоуправления органа муниципального финансового контроля, не внесены.
В соответствии с ч.1 ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Расходование средств местного бюджета производится в интересах жителей муниципального образования, в связи с чем отсутствие контроля за расходованием бюджетных средств может привести к их нецелевому использованию, в связи с чем приведет к нарушению прав жителей города, поэтому прокурор обращается с иском в интересах неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования «Город Батайск».
В соответствии с ч.2 ст.15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Несоблюдение требований закона нарушает права общества и государства, гарантированные Конституцией РФ. Поскольку отсутствие в муниципальном образовании контрольного финансового органа является нарушением бюджетного законодательства, прокурор обращается в суд в защиту интересов общества и государства.
Представитель прокуратуры г. Батайска Коваль в судебное заседание прибыл, требования искового заявления поддержал, просил их удовлетворить в полном объеме.
Представитель Батайской городской Думы Иващенко В.П. в судебное заседание прибыл, исковые требования не признал, просил суд в их удовлетворении отказать, указав следующее.
Согласно ч. 1 ст. 34 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), - структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно ч.2. ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, - наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным...
Формулировка нормы Федерального закона № 131 - ФЗ о необходимости создания контрольного органа носит диспозитивный характер, т.е. включение в структуру органов местного самоуправления контрольного органа в силу ч. 2 ст. 34 Закона является правом, а не обязанностью муниципального образования.
Следовательно, Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает обязательного наличия в структуре муниципального образования «Город Батайск» контрольного органа муниципального образования.
Статьёй 23 Устава муниципального образования «Город Батайск» (далее - Устав города Батайска) установлено, что в структуру органов местного самоуправления города Батайска составляют: Батайская городская Дума; Мэр города Батайска; Администрация города Батайска. Нормы Федерального закона ФЗ-131 соблюдены.
В обосновании искового требования прокурор ссылается на Бюджетный кодекс РФ. Анализ положений Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона ФЗ-131 показывает, что контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, определенный в Бюджетном кодексе. Контрольный орган муниципального образования - это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а Бюджетный кодекс предусматривает осуществление финансового контроля представительными и исполнительно-распорядительными органами муниципального образования (абз. 3, ч.2 ст.264.4., ст.266 Кодекса). При этом установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (ст. 265 Кодекса). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, описанного в ст. 270 Бюджетного кодекса, отличаются от полномочий контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган «осуществляет финансовый контроль над операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств». Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: контролирует соблюдение порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и соблюдение установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом.
Согласно ч.1. ст. 25 Устава города Батайска, - в исключительной компетенции Батайской городской Думы находится принятие Устава муниципального образования «Город Батайск» и внесение в него изменений и дополнений».
Однако согласно ч. 2 ст. 40 Устава города Батайска, - нормативные правовые акты Батайской городской Думы, предусматривающие …., осуществление расходов из средств бюджета города Батайска, могут быть внесены на рассмотрение Батайской городской Думы только по инициативе Мэра города Батайска или при наличии заключения Мэра города Батайска.
Следовательно, Проект решения о внесении изменений Устав города Батайска в части дополнения структуры города Батайска контрольным органом муниципального образования может быть принят Батайской городской Думой только по инициативе Мэра города Батайска.
Инициатива Мэра города Батайска о создании муниципального контрольного органа в Батайскую городскую Думу не поступала. Если суд удовлетворит требование истца, то оно не может быть исполнено по следующим основаниям:
Согласно Федеральному закону ФЗ-131 контрольный орган вводится в структуру органов местного самоуправления исключительно путем внесения изменений в устав муниципального образования, но это решение вступает в силу только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч. 7 и 8 ст. 34 и абз. 2 ч. 8 ст. 44).
Уставом города Батайска также предусмотрена норма, что - решение Батайской городской Думы об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее, чем по истечении срока полномочий Батайской городской Думы, принявшей указанное решение (ч. 3 ст. 23).
Следовательно, при условии внесения в устав муниципального образования поправок, учреждающих контрольный орган, деятельность этого органа будет признана легитимной лишь по истечении срока полномочий действующего состава депутатского корпуса муниципального образования, то есть через четыре года.
Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд находит требования искового заявления подлежащими удовлетворению.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Участником бюджетного процесса, в соответствии со ст. 152 Бюджетного Кодекса РФ является и орган муниципального финансового контроля.
В соответствии с ч.1 ст.34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Как установлено в судебном заседании по результатам проведенной прокуратурой г. Батайска проверки соблюдения органами местного самоуправления г. Батайска бюджетного законодательства было установлено, что в муниципальном образовании «Город Батайск» орган муниципального финансового контроля не создан, его наличие в Уставе муниципального образования «Город Батайск» не предусмотрено.
По результатам проверки прокуратурой г. Батайска 13.02.2009 г. Мэру г. Батайска внесено представление «Об устранении нарушений федерального законодательства об общих принципах местного самоуправления и бюджетного законодательства», в котором ставился вопрос об устранении нарушений законодательства, выразившихся в отсутствии органа муниципального финансового контроля в муниципальном образовании «Город Батайск».
Согласно ответу Администрации г. Батайска № от ДД.ММ.ГГГГ вопрос о создании контрольного органа будет рассмотрен при наличии в бюджете муниципального образования «Город Батайск» денежных средств на его содержание.
Как установлено в судебном заседании, до настоящего времени в местном бюджете денежные средства не предусмотрены, в Устав муниципального образования «Город Батайск» изменения, касающиеся наличия в структуре органов местного самоуправления органа муниципального финансового контроля, не внесены, в связи с этим прокурор обратился с иском в суд.
Анализируя доводы сторон, суд не может согласиться с доводами представителя Батайской городской Думы о том, что формулировка нормы Федерального закона № 131-ФЗ о необходимости создания контрольного органа носит диспозитивный характер и включение в структуру органов местного самоуправления контрольного органа является правом, а не обязанностью муниципального образования, поскольку в соответствии со ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
В соответствии со ст. 152 Бюджетного Кодекса РФ, участником бюджетного процесса, является, в том числе, и орган муниципального финансового контроля.
Установленный Бюджетным Кодексом РФ порядок внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета предусматривает обязательное участие в такой проверке контрольного органа муниципального образования, наделенного полномочиями органа финансового контроля, который должен быть создан представительным органом муниципального образования.
Выполнение бюджетных полномочий по внешней проверке годового отчета об исполнении местного бюджета (внешней проверке бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовке заключения на годовой отчет, об исполнении бюджета) самостоятельно представительными органами муниципального образования (без образования органа муниципального финансового контроля) бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрено.
В связи с изложенным, ссылка представителя ответчика на отсутствие в структуре органов местного самоуправления г.Батайска, предусмотренных ст.23 Устава муниципального образования «Город Батайск», органа муниципального финансового контроля, по мнению суда, не может свидетельствовать об обоснованности позиции ответчика, напротив, прокурором в исковом заявлении заявлено требование об устранении нарушений требований Бюджетного законодательства - обязании внести изменения в Устав муниципального образования «Город Батайск», включив в структуру органов местного самоуправления орган муниципального финансового контроля.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, что свидетельствует о том, что в силу ст.152 Бюджетного Кодекса РФ он является участником бюджетного контроля и соответственно выполняет функции финансового контроля.
Не может суд согласиться и с доводом ответчика о том, что, поскольку, инициатива Мэра г. Батайска о создании муниципального контрольного органа в Батайскую городскую Думу не поступала, а, согласно ч. 2 ст. 40 Устава города Батайска, - нормативные правовые акты Батайской городской Думы, предусматривающие …., осуществление расходов из средств бюджета города Батайска, могут быть внесены на рассмотрение Батайской городской Думы только по инициативе Мэра города Батайска или при наличии заключения Мэра города Батайска, поэтому требования искового заявления прокуратуры г. Батайска не состоятельны, поскольку, как усматривается из материалов дела, прокуратурой г. Батайска 13.02.2009 г. по результатам проверки Мэру г. Батайска вносилось представление «Об устранении нарушений федерального законодательства об общих принципах местного самоуправления и бюджетного законодательства», в котором ставился вопрос об устранении нарушений законодательства, выразившихся в отсутствии органа муниципального финансового контроля в муниципальном образовании «Город Батайск», Администрацией г. Батайска был подготовлен ответ № от ДД.ММ.ГГГГ, о том, что вопрос создания контрольного органа будет рассмотрен при наличии в бюджете муниципального образования «Город Батайск» денежных средств на его содержание, однако до момента обращения прокурора с иском в суд в местном бюджете денежные средства не предусмотрены, в Устав муниципального образования «Город Батайск» изменения, касающиеся наличия в структуре органов местного самоуправления органа муниципального финансового контроля, не внесены.
В соответствии с ч.2 ст.15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в соответствии с ч.1 ст.45 ГПК РФ.
Поскольку расходование средств местного бюджета производится в интересах жителей муниципального образования, а отсутствие контроля за расходованием бюджетных средств может привести к их нецелевому использованию, приведет к нарушению прав жителей города, прокурор г. Батайска обратился с иском в интересах неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования «Город Батайск».
Не может суд признать обоснованным и довод ответчика о том, что Батайская городская Дума не вправе принимать решение о создании контрольного органа муниципального образования, т.к. соответствующие изменения в Устав муниципального образования «Город Батайск» могут быть внесены на рассмотрение Батайской городской Думы только по инициативе Мэра города Батайска или при наличии заключения Мэра города Батайска, однако с такой инициативой, либо заключением Мэр г. Батайска не обращался, поскольку согласно ч.1. ст. 25 Устава города Батайска, представленного стороной ответчика, в исключительной компетенции Батайской городской Думы находится наряду с принятием Устава муниципального образования «Город Батайск», также и внесение в него изменений и дополнений.
Несостоятельными находит суд и доводы ответчика о том, что при условии внесения в устав муниципального образования поправок, учреждающих контрольный орган, деятельность этого органа будет признана легитимной лишь по истечении срока полномочий действующего состава депутатского корпуса муниципального образования «Город Батайск», т.е. через четыре года, а до этого судебное решение не может быть исполнено, поскольку в соответствии с абз. 3 ч.8 ст.44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольного органа муниципального образования, вступают в силу в порядке, предусмотренном абзацем первым указанной части, а именно после их официального опубликования (обнародования).
То обстоятельство, что Устав муниципального образования «Город Батайск», представленный стороной ответчика суду и исследованный в судебном заседании, зарегистрирован в Главном управлении Министерства юстиции РФ по ЮФО 22.12.2005 г. и согласно довода ответчика, не претерпевал каких-либо изменений, не может свидетельствовать о необоснованности доводов прокурора, обратившегося в суд с настоящим иском в порядке ст. 45 ГПК РФ, поскольку исковые требования прокурора направлены именно на внесение изменений в данный Устав, в соответствии с действующим федеральным законодательством.
С учетом изложенного, суд находит исковые требования прокурора г. Батайска подлежащими удовлетворению, поскольку они обоснованно заявлены в интересах неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования «Город Батайск», государства и общества.
Руководствуясь ст.ст. 45, 194-198, ГПК РФ, судья,
РЕШИЛ:
Исковое заявление прокурора г. Батайска в интересах неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования «Город Батайск», государства и общества к Батайской городской Думе «Об обязании создать орган муниципального финансового контроля» - удовлетворить.
Обязать Батайскую городскую Думу внести изменения в Устав муниципального образования «Город Батайск», включив в структуру органов местного самоуправления орган муниципального финансового контроля.
Обязать Батайскую городскую Думу создать в муниципальном образовании «Город Батайск» орган муниципального финансового контроля.
Решение может быть обжаловано в Ростовский областной суд в течение 10 дней со дня через судью Батайского городского суда.
Судья: Донцов А.А.
Мотивировочная часть решения изготовлена 09.02.2011 г.