Дело № 2-1382/2012 г.
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
г. Балахна 5 июля 2012 г.
Балахнинский городской суд Нижегородской области в составе:
председательствующего судьи Беловой С.В.,
при секретаре Ширшовой Т.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Шильнова Н. В. о признании незаконным и отмене распоряжения главы местного самоуправления,
УСТАНОВИЛ:
Шильнов Н.В. обратился в суд с заявлением о признании незаконными и отмене распоряжений главы местного самоуправления Балахнинского муниципального района Нижегородской области, мотивируя тем, что на основании решения Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области (БМР НО) от 17.12.2010 г. № 150 «О назначении Шильнова Н.В. на должность главы администрации Балахнинского муниципального района» по итогам конкурса он назначен на должность главы администрации БМР НО, и <дата> главой местного самоуправления БМР НО Федоровым Н.М. с ним был заключен контракт (трудовой договор).
<дата> глава местного самоуправления БМР НО Глушков А.Л. издал распоряжение № 56-р «О продлении сроков служебного расследования», на основании которого продлил срок проведения служебного расследования, назначенного с <дата>, в связи с нахождением Шильнова Н.В. на больничном листе с <дата>, и, соответственно, срок его отстранения от исполнения служебных обязанностей до <дата> включительно.
<дата> и.о. главы местного самоуправления БМР НО В.С.Андрюшкин издал распоряжение № 73-р «О назначении служебного расследования», которым Шильнова Н.В. в очередной раз отстранили от исполнения должностных обязанностей на период проведения проверки с <дата>
Указанные распоряжения считает незаконным и подлежащими отмене по следующим основаниям:
1. Глава местного самоуправления Глушков А.Л. и и.о. главы местного самоуправления Андрюшкин В.С. не имели полномочий на принятие данных распоряжений.
В соответствии со ст.36 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.29 Устава БМР НО, глава муниципального образования издает правовые акты в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Нижегородской области, Уставом муниципального образования.
Глава местного самоуправления в соответствии с законодательством о труде пользуется правом найма и увольнения работников аппарата Земского собрания, применяет меры дисциплинарной, материальной и иной ответственности к работникам аппарата, решает вопросы об их поощрении.
Глава администрации БМР НО не является работником аппарата Земского собрания БМР НО, руководит администрацией района на принципах единоначалия.
Ни законодательство РФ, ни Устав БМР НО, ни заключенный с Шильновым Н.В. контракт (трудовой договор), не предусматривают возможности отстранения главы администрации района от исполнения должностных обязанностей главой местного самоуправления.
2. Содержание оспариваемых распоряжений противоречит федеральному законодательству, в частности ч.2 ст.27 ФЗ от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», которая не предусматривает отстранение от исполнения должностных обязанностей для проведения проверки и выявления факта дисциплинарного проступка. Доказательств, подтверждающих совершение Шильновым Н.В. дисциплинарного проступка, не имеется. Оспариваемыми распоряжениями срок отстранения Шильнова Н.В. от исполнения должностных обязанностей увеличен более чем на 5,5 месяцев.
3. Нарушен порядок вступления в силу и опубликования оспариваемых распоряжений.
В соответствии со ст.47 Федерального закона от 06.10.2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ.
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.
Согласно п.3 ст.43 Устава БМР НО муниципальные правовые акты района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В распоряжениях № 56-р от 10.05.2012 г., № 73-р от 18.06.2012 г. нет информации о сроках публикации, что противоречит ч.2 ст.47 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, п.3 ст.43 Устава БМР НО.
Просит признать незаконными и отменить распоряжение главы местного самоуправления БМР НО от 10.05.2012 г. № 56-р «О продлении сроков служебного расследования», распоряжение и.о. главы местного самоуправления БМР НО от 18.06.2012 г. № 73-р «О назначении служебного расследования».
В судебном заседании заявитель Шильнов Н.В. и его представитель Тамошкин В.А. заявленные требования поддержали в полном объеме.
Представитель главы местного самоуправления Балахнинского муниципального района Нижегородской области – Шувалова А.Л. с заявлением Шильнова Н.В. не согласилась, пояснив, что глава администрации является муниципальным служащим, и глава местного самоуправления вправе назначить служебное расследование и отстранить на этот срок главу администрации от исполнения своих обязанностей. Просит в удовлетворении заявленных Шильновым Н.В. требований отказать.
Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, суд приходит к следующему:
В соответствии со ст.46 Конституции РФ и главой 25 ГПК РФ граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.
Согласно ст. 2 Федерального закона РФ от 02.03.2007 №25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ст.1 Закона Нижегородской области от 03.08.2007 г. №99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области» муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).
Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
В соответствии со ст.5 Федерального Закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения
Согласно ч.2,3, 6, 6.1 ст.37 указанного Закона № 131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Условия контракта для главы местной администрации муниципального района утверждаются представительным органом муниципального района в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;
представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Аналогичные нормы содержатся в ст.ст.20, 35 Устава Балахнинского муниципального района.
В соответствии с ч.2 ст.27 ФЗ РФ от 02.03.2007 г №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ч.2 ст.31 Закона Нижегородской области от 03.08.2007 г. № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области» муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.
Согласно п. 7 ст. 11 ТК РФ, ст. 3 ФЗ РФ от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ, ст.2 Закона Нижегородской области от 03.08.2007 г. № 99-З на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными указанными законами.
По делу установлено: Решением Земского собрания Балахнинского муниципального района от <дата> № «О назначении Шильнова Н.В. на должность главы администрации Балахнинского муниципального района» Шильнов Н.В. по итогам конкурса назначен на должность главы администрации Балахнинского муниципального района, и <дата> главой местного самоуправления Балахнинского муниципального района Федоровым Н.М. с ним был заключен контракт (трудовой договор).
Распоряжением главы местного самоуправления БМР НО Глушкова А.Л. № 56-р от 10.05.2012 г. «О продлении сроков служебного расследования» продлен срок проведения служебного расследования, назначенного с <дата> в связи с нахождением Шильнова Н.В. на больничном листе с <дата>, и, соответственно, срок его отстранения от исполнения служебных обязанностей до <дата> включительно.
Распоряжением и.о. главы местного самоуправления БМР НО Андрюшкина В.С. №73-р от 18.06.2012 г. «О назначении служебного расследования» на основании докладной записки председателя Контрольно-счетной комиссии Земского собрания С.Н. Сапаровой о факте нарушения действующего законодательства при осуществлении расходования средств из резервного фонда администрации Балахнинского муниципального района для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий при подписании главой администрации БМР Шильновым Н.В. распоряжения от 25.08.2011 г. № 1710-р «О выделении денежных средств», а именно при отсутствии основания для подписания данного распоряжения и выделения денежных средств из резервного фонда, в соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ТК РФ, в отношении главы администрации БМР НО Шильнова Н.В. назначено служебное расследование с <дата> по <дата> включительно для проверки указанного факта. Для проведения служебного расследования была создана комиссия в количестве 4-х человек из состава Земского собрания. На время проведения служебного расследования Шильнов Н.В. был отстранен от исполнения должностных обязанностей главы администрации района с сохранением денежного содержания по замещаемой должности.
Выясняя вопрос о законности оспариваемых распоряжений, суд приходит к выводу, что глава местного самоуправления БМР НО не имел полномочий на принятие указанного распоряжения. К указанному выводу суд пришел на основании следующего:
В соответствии с нормами Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Закона Нижегородской области от 03.08.2007 г. № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области» глава местной администрации, замещающий указанную должность по контракту, заключенному по результатам проведенного представительным органом муниципального образования конкурса, является муниципальным служащим.
В реестре должностей муниципальной службы в Нижегородской области должность, замещаемая главой администрации, отнесена к группе высших муниципальных должностей муниципальной службы в Нижегородской области.
Согласно ч.7 ст.16 ФЗ РФ от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 06.10.2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается законом субъекта РФ.
Частью 1 ст.37 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплен принцип единоначалия главы местной администрации при осуществлении руководства местной администрацией.
В силу ч.6 ст.37 ФЗ РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования, т.е. сторонами контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации, являются глава муниципального образования и глава местной администрации.
Права и обязанности сторон определяются заключенным контрактом, в связи с чем, в отношении главы местной администрации могут быть реализованы только те полномочия одной из сторон контракта, которые прямо предусмотрены в контракте.
В соответствии с п.4 ст.36 ФЗ РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в пределах своих полномочий издает правовые акты.
Согласно п.9 ст.29 Устава БМР НО глава местного самоуправления в соответствии с законодательством о труде пользуется правом найма и увольнения работников аппарата Земского собрания, принимает меры дисциплинарной, материальной и иной ответственности к работникам аппарата, решает вопросы об их поощрении.
Ни вышеперечисленное законодательство о муниципальной службе, ни типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации муниципального района, утвержденная Законом Нижегородской области от 29.03.2005 г. № 31-З «О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа)», ни Устав БМР НО, ни контракт (трудовой договор) от <дата>, заключенный с Шильновым Н.В., не предусматривают возможности отстранения главы администрации района от исполнения должностных обязанностей главой муниципального образования и не регламентируют проведение служебного расследования представителями аппарата Земского собрания в отношении главы администрации.
Суду не представлено и доказательств совершения Шильновым Н.В. дисциплинарного проступка.
Мнение заявителя о том, что оспариваемые распоряжения от <дата>, <дата> подлежали обязательному опубликованию, основано на неправильном толковании заявителем норм права. Спорные распоряжения приняты в отношении конкретного должностного лица – главы администрации района Шильнова Н.В., подконтрольного и подотчетного Земскому собранию, являются актом индивидуального характера, не затрагивают при этом права, свободы и обязанности человека и гражданина. Обязательность опубликования подобных распоряжений Уставом района не предусмотрена. Распоряжения не являются нормативными актами, так как не содержат правовых норм, определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений, не предназначены для неоднократного применения неограниченным кругом лиц.
Таким образом, поскольку судом установлено, что глава местного самоуправления БМР НО не имел полномочий на принятие оспариваемых распоряжений, данное обстоятельство является достаточным основанием к удовлетворению заявления Шильнова Н.В.
Руководствуясь ст.258, 194-199 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Признать незаконными и отменить распоряжение главы местного самоуправления Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 10.05.2012 г. № 56р «О продлении сроков служебного расследования», распоряжение и.о. главы местного самоуправления Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 18.06.2012 г. № 73р «О назначении служебного расследования».
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Нижегородский областной суд через Балахнинский городской суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья: С.В.Белова