Гр. дело № 2-1348/2011 (Решение вступило в законную силу 23.12.2011)

мотивированное решение изготовлено 31.10. 2011 года

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

27 октября 2011 года г. Апатиты

Апатитский городской суд Мурманской области в составе:

председательствующего судьи Малярчука А.Г.,

при секретаре Кравченко М.В.,

с участием прокурора Павловой И.А.,

заявителей Мужаровского В.В., Круглова О.О.,

представителя заявителей адвоката Москаленко А.Н.,

представителя Совета депутатов г. Апатиты Колосова С.В.,

представителя территориальной избирательной комиссии Суроевой Г.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Мужаровского Владимира Владиславовича, Круглова Олега Олеговича, Залкинд Людмилы Олеговны о признании незаконным решения Совета депутатов г. Апатиты от 28 июня 2011 года № 361,

У С Т А Н О В И Л:

Мужаровский В.В., Круглов О.О. и Залкинд Л.О. обратились в суд с заявлением о признании незаконным решения Совета депутатов г. Апатиты от 28 июня 2011 года № 361.

В обоснование требований указали, что 28 июня 2011 года Советом депутатов города Апатиты принято решение №361, в соответствии с которым вопрос о варианте выбора Главы муниципального образования города Апатиты, предложенный инициативной группой граждан для вынесения на местный референдум, не соответствует требованиям статьи 4 Закона Мурманской области от 23.06.2005 №640-01-ЗМО «О местном референдуме», поскольку не является вопросом местного значения, находящимся в ведении городского округа г.Апатиты; противоречит законодательству Российской Федерации и Мурманской области; формулировка указанного вопроса не исключает возможности его множественного толкования; не исключается неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Решение опубликовано в газете «Кировский рабочий» №26 от 30.06.2011.

Полагают, что данное решение противоречит действующему законодательству о референдумах и нарушает их конституционные права на участие в референдуме. Вопрос, предложенный для вынесения на референдум, по их мнению, является вопросом местного значения. Статья 3 Конституции РФ гласит, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Конституция РФ рассматривает само местное самоуправление как деятельность населения, отдавая приоритет непосредственным формам волеизъявления граждан. Само назначение местного самоуправления, исходя из анализа ст.ст. 3,12 и 30 Конституции РФ, связано с непосредственным осуществлением народом России своей власти, поскольку именно на местном уровне наибольшее число властно-публичных функций может осуществляться непосредственно населением.

Кроме того, непосредственное участие местного населения в решении вопросов местного значения требует общеправовой принцип справедливости.

17 декабря 1995 года в соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по требованию 3097 граждан города Апатиты состоялся местный референдум. На референдуме жители города приняли решение о том, что Глава города избирается всем населением города, имеющим избирательное право.

Ранее ст.22 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ было установлено, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. В соответствии с данной нормой закона решение, принятое на местном референдуме, было закреплено в Уставе города Апатиты.

05 марта 2011 года Совет депутатов города Апатиты принял решение № 225 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа Апатиты», которым отменяется решение, принятое на референдуме о способе избрания Главы города, и устанавливается другой порядок избрания Главы города - из числа депутатов.

Указывают, что принятое Советом депутатов г.Апатиты решение от 05.03.2011 № 225 противоречит п.1 ст.2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред.от 29.12.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой закреплено, что вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросы местного значения отнесены к предметам ведения муниципальных образований. Поскольку вопросы местного значения – это гарантированная Конституцией Российской Федерации сфера самостоятельной деятельности муниципальных образований, которая включает как социальные, хозяйственные, так и властно-публичные полномочия и функции, то их эффективное осуществление возможно только при непосредственном участии населения.

В связи с чем, полагают, что вопрос, касающийся определения порядка избрания Главы муниципального образования, города Апатиты отнесен к вопросам местного значения муниципального образования, несмотря на его отсутствие в перечне вопросов местного значения городского округа, установленного ст. 16 №131-ФЗ и ст. 8 Устава городского округа города Апатиты.

Согласно п.п.1 п. 1 ст. 33 Устава городского округа Апатиты и ст.ст. 17, 34, 35 и 44 Закона №131, принятие Устава города и внесение в него изменений и дополнений относится к исключительной компетенции Совета депутатов.

Федеральный Закон №131 предусматривает участие населения в определении структуры органов местного самоуправления через участие в обсуждении текста устава муниципального образования, изменений и дополнений в него посредством механизма публичных слушаний.

Следовательно, все вопросы местного значения решаются населением, часть из которых решается непосредственно в формах прямой демократии, а часть опосредованно в формах представительной демократии через органы местного самоуправления.

Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных слушаний и обсуждений в средствах массово информации, на собраниях и сходах граждан, которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления.

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования – Совета депутатов города Апатиты относится принятие устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений.

В соответствии с положениями ст.28 Закона №131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Такие публичные слушания были проведены на территории города Апатиты на основании решения Совета депутатов города Апатиты от 28.01.2011 №206 «О проведении публичных слушаний по проекту решения Совета депутатов города Апатиты «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа г.Апатиты» с целью обеспечения возможности участия жителей города в его обсуждении.

Согласно отчету и протоколу публичных слушаний от 18.02.2011 за сохранение порядка избрания Главы города Апатиты на муниципальных выборах из 355 зарегистрированных присутствующих и приглашенных лиц проголосовало абсолютное большинство – 268 человек.

Решением Совета депутатов города Апатиты от 22.02.2011 №217 информация о подготовке и проведении публичных слушаний по проекту решения Совета депутатов города Апатиты «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа г.Апатиты» и итогах проведения публичных слушаний принята к сведению.

Поскольку вопрос о внесении изменении в Устав, касающийся изменений существующего порядка избрания Главы города Апатиты на муниципальных выборах, был вынесен на публичные слушания, то он относится к вопросам местного значения, следовательно, мог быть вынесен на референдум.

Из анализа положений федерального законодательства и законодательства Мурманской области следует, что предложенный инициативной группой граждан вопрос об определении порядка избрания главы муниципального образования, города Апатиты является вопросом местного значения, находящимся в ведении городского округа города Апатиты.

Вопрос, предложенный их инициативной группой, отражает модели построения муниципальной власти в городе Апатиты в полном соответствии с требованиями Федерального Закона от 06.10.2001 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Предложение о вынесении на референдум вопроса о порядке избрания Главы муниципального образования не лишает представительный орган муниципального образования полномочий в части урегулирования указанного вопроса по итогам референдума путем внесения соответствующих изменений в Устав муниципального образования, что соответствует ст.12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Формулировка вопроса исключает возможность его множественного толкования, а также исключает неопределенность правовых последствий в случае принятия на референдуме решения, поскольку направлен на закрепление воли граждан только по одному вопросу и не может быть разделен на несколько других.

Сама постановка вопроса предполагает однозначный либо положительный, либо отрицательный ответ на поставленный вопрос.

В соответствии и с пунктами 1,4, 5 и 9 статьи 73 Федерального Закона от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение, принятое на референдуме является обязательным, действует на территории соответствующего муниципального образования, не нуждается в дополнительном утверждении и подлежит регистрации в органе местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня.

Просят признать незаконным, решение Совета депутатов г. Апатиты от 28.06.2011 № 361 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям ст. 4 Закона Мурманской области от 23.06.2005 года № 640-01-ЗМО « Местном референдуме».

Признать вопросы, предложенные инициативной группой граждан для вынесения на местный референдум, соответствующими требованиям ст. 4 Закона Мурманской области от 23.06.2005 года № 640-01-ЗМО « О местном референдуме».

В судебном заседании заявители Мужаровский В.В., Круглов О.О., а также их представитель адвокат Москаленко А.Н. поддержали заявленные требования.

Мужаровский В.В. дополнительно суду пояснил, что, не смотря на отсутствие заявленных ими требований в перечне вопросов местного значения городского округа, установленного ст. 16 ФЗ № 131 и ст. 8 Устава городского округа г. Апатиты, их требования должны быть, отнесены к вопросам местного значения указанного муниципального образования, поскольку в соответствии со ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а, следовательно, рассматриваемый вопрос в Конституционном понимании значительно шире компетенции законодательства органов местного самоуправления.

Залкнид Л.О. в судебное заседании не явилась, доверила возможность представлять свои интересы в суде адвокату Москаленко А.Н., поддерживает заявленные требования, настаивает на их удовлетворении.

Суд, руководствуясь ст. 167 ГПК РФ рассмотрел дело в отсутствие Залкнид Л.О.

Представитель заявителей Москаленко А.Н. дополнительно суду пояснил, что все их требования изложены в заявлении. Заявление состоит из трех частей:

Во-первых, вопрос, предложенный инициативной группой граждан для вынесения на референдум, является вопросом местного значения. В законодательстве сложился сложный правовой феномен: народ делегирует полномочия депутатам, если народ не согласен с тем решением, которое принимается от его имени Советом депутатов, то он может часть полномочий забрать и рассмотреть в порядке референдума. Граждане выбрали депутатов, депутаты приняли решение, которое противоречит мнению большинства граждан г. Апатиты, были проведены публичные слушания, большинство граждан высказалось за прямые выборы мера г. Апатиты. Граждане хотят использовать возможность, записанную в Конституции – выбор Главы города через референдум. Совет депутатов, назначая публичные слушания, по данному вопросу противоречит сам себе: то есть в публичных слушаниях данный вопрос является вопросом местного значения, а в вопросе о референдуме – не местного значения.

Во-вторых, предлагаемый вопрос не противоречит законодательству РФ и Мурманской области. Нет законодательных норм, которые бы запрещали выносить данный вопрос на референдум.

В-третьих, формулировка предложенного вопроса исключает возможность его множественного толкования, исключает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения в случае вынесения этого вопроса на референдум, данный вопрос четко прописан в федеральном законе. В случае, если горожане проголосуют по данным вопросам на референдуме, то депутатам необходимо будет принять изменения в Устав г. Апатиты. Аналогичный вопрос выносился на референдум в Псковской области, Тверской суд принял решение в отношении референдума в г. Вышний Волочок. То есть складывается судебная практика по данному вопросу.

Обращает внимание суда на то, что 17.12.1995 в соответствии с ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих правилах организации местного самоуправления в РФ» по требованию 3097 граждан г. Апатиты состоялся референдум граждан г. Апатиты, где было принято решение о том, что Глава г. Апатиты избирается гражданами. Ранее ст. 22 ФЗ от 28.08.1995 № 54 –ФЗ было установлено, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Решение было опубликовано в газете «Дважды Два» и газете «Кировский рабочий». Данное решение было закреплено в Уставе г. Апатиты, в настоящее время мы от данного решения ушли. Прошло более 10 лет, кто-то хочет изменить Устав г. Апатиты. Получается, что в городе нет прямого местного самоуправления, а есть опосредованное через Совет депутатов. Отзыв депутатов Совета депутатов – это невыполнимая процедура. Альтернативная процедура – это процедура референдума. Народ выскажется, Совету депутатов придется изменить Устав г. Апатиты. Считает, что все необходимые условия для этого есть. Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории РФ.

Представитель Апатитской территориальной избирательной комиссии Суроева Г.В. оставляет разрешение спора на усмотрение суда.

Представитель Совета депутатов г. Апатиты Колосов С.В. с заявленными требованиями не согласен, представил письменные возражения.

Заслушав стороны, прокурора, полагавшего требования, не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу, что требования заявителей не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статьям 259, 261 Гражданского процессуального кодекса РФ группы участников референдума и их уполномоченные представители, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа местного самоуправления нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан РФ, вправе обратиться с заявлением в суд.

Суд признает оспариваемое решение или действие (бездействие) органа местного самоуправления незаконным, если установлена обоснованность заявления, обязывает удовлетворить требование заявителя, либо иным путем восстанавливает в полном объеме его нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме.

В случае, если будет установлено, что оспариваемое решение или действие (бездействие) является законным, суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с частью 1 статьи 3 ГПК РФ, статьёй 255 ГПК РФ, пунктами 1-5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод и законных интересов.

Признание действий органов местного самоуправления незаконными, возможно при наличии одновременно двух условий: несоответствие их закону, или иным правовым актам, так и нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов заявителя. Отсутствие совокупности указанных условий является основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Порядок реализации инициативы проведения местного референдума на территории Мурманской области установлен в статье 23 Закона Мурманской области от 23.06.2005 № 640-01-ЗМО «О местном референдуме» (далее – Закон Мурманской области «О местном референдуме»).

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами РФ, реализуется путем создания инициативной группы в количестве не менее 10 человек. Инициативная группа обращается в комиссию референдума с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве инициативной группы должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны сведения о членах инициативной группы и лиц, уполномоченных выступать от ее имени: фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени (далее - уполномоченные представители). Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Комиссия референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

1) в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям федеральных законов, Устава Мурманской области, настоящего Закона, устава муниципального образования - о направлении их в представительный орган муниципального образования, уполномоченный принимать решение о назначении референдума;

2) в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 4 настоящего Закона в срок не позднее, чем 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов. Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 4 настоящего Закона, комиссия референдума осуществляет регистрацию инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям статьи 4 настоящего Закона.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям статьи 4 настоящего Закона, комиссия референдума отказывает инициативной группе в регистрации.

В случае отказа в регистрации инициативной группы лицам, уполномоченным действовать от имени инициативной группы, выдается решение представительного органа муниципального образования, в котором указываются основания отказа. Данное решение должно быть выдано инициативной группе не позднее чем через два дня со дня принятия данного решения.

Из указанных положений закона следует, что к компетенции представительного органа муниципального образования отнесена исключительно проверка соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 4 Закона Мурманской области «О местном референдуме».

Таким образом, принятие оспариваемого решения находилось в компетенции Совета депутатов.

Как следует из материалов дела, в соответствии со статьёй 23 Закона Мурманской области «О местном референдуме» 27 мая 2011 года группа граждан РФ, проживающих на территории города Апатиты и имеющих право на участие в референдуме, провела собрание по созданию инициативной группы для выдвижения инициативы проведения референдума в муниципальном образовании город Апатиты.

Согласно протоколу собрания от 27 мая 2011 года в качестве членов инициативной группы были избраны, в том числе: Мужаровский В.В., Круглов О.О., Залкинд Л.О. Они же были назначены уполномоченными представителями инициативной группы по всем вопросам, связанным с референдумом в муниципальном образовании город Апатиты.

На данном собрании был определён вопрос для проведения референдума: «Какой вариант выборов Главы муниципального образования город Апатиты Вы поддерживаете:

Вариант 1. Глава муниципального образования город Апатиты избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию

Вариант 2. Глава муниципального образования города Апатиты избирается на муниципальных выборах и возглавляет Совет депутатов города Апатиты.

Вариант 3. Главы муниципального образования город Апатиты избирается из состава депутатов Совета депутатов города Апатиты и возглавляет Совет депутатов города Апатиты».

02 июня 2011 года уполномоченные представители инициативной группы обратились с ходатайством в Апатитскую территориальную избирательную комиссию с просьбой зарегистрировать инициативную группу. Решением Апатитской территориальной избирательной комиссии от 16 июня 2011 № 2/7 ходатайство инициативной группы было направлено в Совет депутатов.

Решением Совета депутатов города Апатиты от 28 июня 2011 № 361 вышеуказанный вопрос, предлагаемый инициативной группой, был признан не отвечающим требованиям статьи 4 Закона Мурманской области «О местном референдуме», при этом, в приложении к решению указаны основания такого несоответствия.

На основании указанного решения Совета депутатов в соответствии со статьёй 23 Закона Мурманской области «О местном референдуме» Апатитская избирательная комиссия приняла решение об отказе в регистрации инициативной группы от 07 июля 2011 года № 3/8. Указанное решение вручено уполномоченному представителю инициативной группы Мужаровскому В.В. 11 июля 2011 года.

В соответствии с частью 3 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее – Закон № 67-ФЗ), пунктом 1 статьи 4 Закона Мурманской области «О местном референдуме» на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Абзацем 10 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Перечень вопросов местного значения городского округа предусмотрен статьей 16 Закона № 131-ФЗ исчерпывающим образом, статьей 8 Устава городского округа Апатиты также определён исчерпывающим образом перечень вопросов местного значения города Апатиты. Изменение данного перечня может быть произведено не иначе как путём внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон (часть 1 статьи 18 Закона № 131-ФЗ).

В судебном заседании заявителями не оспаривалось, что сформулированные ими для местного референдума требования не соответствуют статье 16 Закона № 131-ФЗ и статьи 8 Устава городского округа Апатиты.

Поскольку вопрос, касающийся определения порядка избрания Главы муниципального образования город Апатиты, не соответствует перечню, содержащемуся в вышеуказанных нормативных актах, следовательно, не может быть отнесён к вопросам местного значения городского округа Апатиты.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 36 Закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Из указанных положений закона следует, что вопрос, касающийся определения порядка избрания Главы муниципального образования город Апатиты, предполагает внесение изменений в Устав городского округа Апатиты. В статье 37 действующей редакции Устава городского округа Апатиты указано, что Глава города Апатиты избирается депутатами Совета депутатов из своего состава на срок полномочий Совета депутатов.

В соответствии со статьями 17, 34, 35, 44 Закона № 131-ФЗ, пункта 1 статьи 9 Устава городского округа Апатиты принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относится к компетенции органов местного самоуправления.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – населением на сходе граждан.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 33 Устава городского округа Апатиты, статьям 17, 34, 35, 44 Закона № 131-ФЗ принятие Устава города и внесение изменений и дополнений относится к исключительной компетенции Совета депутатов.

При этом, принадлежность главы муниципального образования к системе органов местного самоуправления не подразумевает безусловное отнесение вопроса, касающегося порядка его избрания на должность, к категории вопросов местного значения.

Как следует из положений статей 9, 33 Устава городского округа Апатиты и статей 17, 34, 35, 44 Закона № 131-ФЗ в связи с тем, что данный вопрос предполагает внесение изменений в устав муниципального образования, то он подлежит рассмотрению на заседании Совета депутатов города Апатиты, и не может быть вынесен на местный референдум.

Вопросы принятия изменений в устав муниципального образования урегулированы федеральным законодательством и предполагают проведение иной процедуры. Статья 44 Закона № 131-ФЗ чётко регламентирует порядок принятия муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, поэтому указанный вопрос не подлежит вынесению на местный референдум. При этом учёт мнения населения в указанном случае предусмотрен законодательством в других формах (путём участия граждан в публичных слушаниях).

Таким образом, вопрос, предлагаемый инициативной группой граждан для вынесения на местный референдум, не отвечает требованиям статьи 4 Закона Мурманской области «О местном референдуме», поскольку не относится к вопросам местного значения.

Суд не согласен с доводами заявителей, что формулировка предложенного инициативной группой вопроса исключает возможность его множественного толкования, исключает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения в случае вынесения этого вопроса на референдум.

Пунктом 9 статьи 63 Закона № 67-ФЗ установлено, что при голосовании на референдуме в бюллетене воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления голосующего словами «Да» или «Нет» либо «За» или «Против». Аналогичное положение содержится в пункте 5 статьи 53 Закона Мурманской области «О местном референдуме».

При этом согласно пункту 7 статьи 12 Закона № 67-ФЗ вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ. Аналогичное положение содержится в пункте 5 статьи 4 Закона Мурманской области «О местном референдуме».

Предлагаемый инициативной группой вопрос помимо формулировки самого вопроса содержит 3 (три) варианта ответов на него, что не позволяет голосующим дать на сам вопрос однозначный ответ, выраженный словами «Да» или «Нет», то есть вопрос не исключает, возможность его множественного толкования.

Буквальная формулировка предлагаемого для вынесения на референдум вопроса не предполагает принятие гражданами какого-либо решения, вопрос сформулирован как консультативный (в совещательной форме) с просьбой к гражданам выразить свое отношение к одному из способов избрания Главы муниципального образования город Апатиты и его месту в органах местного самоуправления города Апатиты. Следовательно, волеизъявление граждан на таком референдуме не приводит к принятию решения. Между тем, понятие референдума, содержащееся в пункте 53 статьи 2 Закона № 67-ФЗ, содержит в качестве обязательного признака указание на то, что референдум это форма прямого волеизъявления граждан в целях принятия решений.

Пункт 7 статьи 12 Закона № 67-ФЗ и пункт 5 статьи 4 Закона Мурманской области от 23.06.2005 № 640-01-ЗМО «О местном референдуме» указывает как необходимое условие, чтобы вопрос референдума был сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Голосование граждан на референдуме по вопросу, предлагаемому инициативной группой будет означать «поддерживают» или не поддерживают граждане один из способов избрания Главы муниципального образования города Апатиты и его места в органах местного самоуправления города Апатиты. Между тем, ни законодательство о референдуме, ни законодательство о местном самоуправлении не содержат возможных правовых последствий решения референдума о поддержке то или иного способа избрания Главы муниципального образования город Апатиты и его места в органах местного самоуправления.

В таком случае правовые последствия принятого на референдуме решения не являются определенными, что противоречит федеральному законодательству и законодательству Мурманской области.

Довод заявителей о том, что возможность проведения референдума по вопросу о порядке избрания главы муниципального образования вытекает из положений статьи 131 Конституции РФ, в соответствии с которыми структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, основан на неправильном толковании норм права.

Согласно статье 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В силу статьи 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Эти положения Конституции РФ заложены в Законе № 131-ФЗ и Уставе Мурманской области.

Статья 34 Закона № 131-ФЗ содержит понятие «структура органов местного самоуправления», в соответствии с частью 1 которой структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 3 статьи 34 Закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Следовательно, законом разграничиваются понятия «структура органов местного самоуправления» и «порядок формирования (организации) этих органов».

Частью 7 статьи 34 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений – это исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления (пункт 1 части 10 статьи 35 Закона № 131-ФЗ). Порядок формирования органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования (статья 44 Закона № 131-ФЗ).

Населением самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ определяется лишь структура органов местного самоуправления, а не порядок формирования этих органов.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации местного самоуправления, а, следовательно, вопрос избрания главы муниципального образования городского округа – это вопрос не местного значения, а полномочия РФ и субъекта РФ.

Довод заявителей о том, что заявленный инициативной группой вопрос не относится к вопросам, закреплёнными в части 8 статьи 12 Закона № 67-ФЗ и пункте 2 статьи 4 Закона Мурманской области от 23.06.2005 № 640-01-ЗМО «О местном референдуме», которые не могут выноситься на местный референдум, а также то, что в силу требований части 9 статьи 12 Закона № 67-ФЗ установление иных ограничений для вопросов, выносимых на местный референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается, а, следовательно, их вопрос соответствует законодательству РФ и законодательству Мурманской области и, может быть вынесен на референдум, суд полагает несостоятельным.

Статья 12 Закона № 67-ФЗ (равно как нормы статьи 4 Закона Мурманской области от 23.06.2005 № 640-01-ЗМО «О местном референдуме») свидетельствует, о вопросах, которые могут выноситься на референдум, и частью 9 данной нормы закреплено, что установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.

Вместе с тем, ограничение определено в части 3 статьи 12 Закона № 67-ФЗ, в соответствии с которым на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, а, следовательно, как указано выше, поскольку предложенный вопрос не является вопросом местного значения городского округа, то он не может быть вынесен на местный референдум.

Довод заявителей о том, что предложенный инициативной группой вопрос для вынесения на местный референдум является вопросом местного значения, находящимся в ведении городского округа Апатиты, в связи с тем, что ранее 18 февраля 2011 года на публичные слушания был вынесен проект решения Совета депутатов города Апатиты «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа Апатиты», в котором в том числе содержались положения, изменявшие существовавший на тот момент порядок избрания Главы города Апатиты, суд считает необоснованным.

Частью 1 статьи 28 Закона № 131-ФЗ установлено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Вместе с тем, пунктом 1 части 3 названной статьи установлена прямая обязанность по вынесению на публичные слушания проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Таким образом, то обстоятельство, что вышеуказанный проект решения Совета депутатов города Апатиты «О внесении изменений и дополнений в Устав городского округа Апатиты» в силу прямого указания закона был вынесен на публичные слушания не свидетельствует об отнесении Советом депутатов вопроса об определении порядка избрания главы муниципального образования к категории вопросов местного значения.

Ссылка заявителей в подтверждение законности формулировки своего вопроса на решение Псковского городского суда от 27 июля 2006 года, и Тверского областного суда, судом не могут быть приняты во внимание, поскольку не являются решением Верховного Суда РФ и не могут иметь преюдициальное занесение.

Таким образом, суд приходит к выводу, что отсутствуют предусмотренные законом основания, для признания оспариваемого решения Совета депутатов города Апатиты, незаконным.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194-199, 261 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление Мужаровского Владимира Владиславовича, Круглова Олега Олеговича, Залкинд Людмилы Олеговны о признании незаконным решения Совета депутатов города Апатиты от 28.06.2011 № 361 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 4 Закона Мурманской области от 23.06.2005 № 640-01-ЗМО «О местном референдуме» и признании вопросов, предложенных инициативной группой граждан для вынесения решения на местный референдум, соответствующий требованиям ст. 4 Закона Мурманской области от 23.06.2005 года № 640-01-ЗМО « О местном референдуме», оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Мурманский областной суд путем подачи жалобы через Апатитский городской суд в течение 10 дней со дня изготовления мотивированного решения.

Судья Малярчук А.Г.