Дело № 2-336/11 Р Е Ш Е Н И Е именем Российской Федерации 24 октября 2011 года с. Курсавка Андроповский районный суд Ставропольского края в составе: председательствующего судьи Меньшова С.В., при секретарях Тетюк А.Н., Сафоновой И.А., с участием представителя главы Андроповского муниципального района Ставропольского края по доверенности от 05 июля 2011 года Фастовец Е.А., представителя главы Андроповского муниципального района Ставропольского края по доверенности от 03 октября 2011 года Щербаковой А.С., представителя Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края по доверенности от 01 сентября 2011 года Сухорукова Н.Н., представитель Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края по доверенности от 27 сентября 2011 года Щербаковой Т.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению главы Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. об оспаривании решения Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края № 31/380-2 от 22 июля 2011 года «О порядке замещения выборной должности главы Андроповского муниципального района Ставропольского края» и возложении обязанности на Совет Андроповского муниципального района Ставропольского края по принятию мер для восстановления в полном объёме права заявителя замещать выборную должность главы Андроповского муниципального района Ставропольского края на постоянной основе до окончания срока исполнения им полномочий в качестве главы Андроповского муниципального района Ставропольского края, У С Т А Н О В И Л: Глава Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. обратился в Андроповский районный суд с заявлением об оспаривании решения Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края № 31/380-2 от 22 июля 2011 года «О порядке замещения выборной должности главы Андроповского муниципального района Ставропольского края» и возложении обязанности на Совет Андроповского муниципального района Ставропольского края по принятию мер для восстановления в полном объёме права заявителя замещать выборную должность главы Андроповского муниципального района Ставропольского края на постоянной основе до окончания срока исполнения им полномочий в качестве главы Андроповского муниципального района Ставропольского края. В судебном заседании представитель главы Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. - Фастовец Е.А. пояснил, что оспариваемое решение Совета района является незаконным, поскольку вынесено в нарушение норм международного права, Конституции РФ, а также действующего федерального и краевого законодательства. Фастовец Е.А. просил удовлетворить заявление Романенко В.В. АВ.В. в полном объёме по основаниям изложенным в нём. Представитель главы Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. - Щербакова А.С. полностью поддержала доводы изложенные Фастовец Е.А. Заявитель глава Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В. в судебное заседание не явился, в деле имеется заявление с просьбой рассмотреть дело в его отсутствие, с участием его представителей по доверенностям. Представитель Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края Сухоруков Н.Н. с заявленными требованиями не согласился, пояснив, что оспариваемое решение принято Советом Андроповского муниципального района, который является представительным органом, принимающим свои решения коллегиально. Оспариваемое решение было принято большинством голосов от присутствующих депутатов. Представитель Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края Щербакова Т.Н. с заявленными требованиями не согласилась, пояснив, что Совет Андроповского муниципального района Ставропольского края имеет право на принятие оспариваемого решения. Щербакова Т.Н. полагает, что указанное даёт основание для вывода о том, что глава района обладает субъективным правом осуществлять свои полномочия на постоянной основе, в случае принятия Советом района соответствующего решения по данному вопросу, то есть Совет Андроповского муниципального района Ставропольского края имел право на принятие данного решения. Щербакова Т.Н. также указала, что процедура принятия оспариваемого решения не нарушена и оно не противоречит действующему законодательству. Выслушав лиц участвующих в деле, свидетелей, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд считает, что требования заявителя подлежат частичному удовлетворению. В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение должностного лица, если считают, что нарушены их права и свободы. В судебном заседании установлено, что 15 мая 2009 года Романенко В.В. был избран Советом Андроповского муниципального района Ставропольского края на должность главы Андроповского муниципального района Ставропольского края (л.д. 8) 01 апреля 2010 года Дума Янкульского сельского совета приняла решение №12 «О полномочиях главы муниципального образования Янкульского сельского совета Андроповского района Ставропольского края», которым установила, осуществление Романенко В.В. полномочий главы муниципального образования Янкульского сельского совета Андроповского района Ставропольского края на непостоянной основе. Данное решение предполагает лишение Романенко В.В. возможности получения соответствующих гарантий, в том числе, касающиеся выплаты денежного содержания и ежемесячных надбавок за труд в должности главы Янкульского сельского совета, а так же предоставления ему ежегодных оплачиваемых отпусков (основные и дополнительные), оплаты ему частичной стоимости санаторной путевки и т.д. 07 июля 2009 года Совет района реализовал право Романенко В.В. на осуществление полномочий выборного должностного лица местного самоуправления - главы района, на постоянной основе (л.д. 50). 22 июля 2011 года Совет района принял решение Совета района № 31/380-2 «О порядке замещения выборной должности главы Андроповского муниципального района Ставропольского края» о замещении выборной должности главы Андроповского муниципального района Ставропольского края на непостоянной основе с распространением на правоотношения, возникшие с 01 октября 2011 года, тем самым лишив Романенко В.В. с 01 октября 2011 года, ранее установленного Советом района, права осуществлять свои полномочия на постоянной основе (л.д.53). В соответствии с п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10февраля 2009 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 года), при рассмотрении дела по существу необходимо выяснить: - имеет ли о должностное лицо полномочия на принятие решения; - соблюдён ли порядок принятия решения должностным лицом; - соответствует ли содержание оспариваемого решения требованиям закона. Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия). В судебном заседании установлено, что согласно главам 10, 11 Регламента Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края, утверждённого решением Совета района № 34/307-1 от 07 ноября 2007 года (далее Регламент) и Положения «О порядке принятия решений Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края», утверждённого решением Совета района № 24/223-1 от 03 ноября 2006 года (далее Положение), Совет Андроповского муниципального района Ставропольского края имел полномочия на принятие оспариваемого решения (л.д. 98-99, 100-104). Данное обстоятельство не оспаривается сторонами. В ходе судебного заседания установлено, что порядок принятия оспариваемого решения не соблюдён. Материалами дела подтверждается, что в период подготовки комиссией проекта решения к его рассмотрению на заседании Совета района, каких-либо замечаний и предложений (поправок), касающихся данного проекта, не поступало. В ходе проведения заседания Совета района 22 июля 2011 года глава муниципального образования Солуно-Дмитриевского сельского совета Андроповского района Ставропольского края Пелихов Н.И., в нарушении пункта 3.3 Положения, предложил свою поправку к проекту решения Совета района, которая была принята Советом района и включена в текст оспариваемого решения. Данные обстоятельства нашли своё подтверждение при допросе в качестве свидетеля ведущего специалиста Совета Андроповского муниципального района С.С.И., которая в судебном заседании показала, что она присутствовала при проведении заседания Совета района в качестве ответственного секретаря, вела аудиозапись данного заседания и протокол, кроме того она занималась подготовкой всей документации и материалов. На данном заседании рассматривались вопросы о численности и структуре Совета, а так же вопрос о замещении выборной должности главы Андроповского муниципального района. Первоначально был вынесён вопрос о замещении должности главы района на непостоянной основе, с момента принятия решения Совета, далее поступило предложение комиссии об исчислении даты замещения выборной должности главы района с 01 января 2012 года, после чего Пелихов Н.И. внёс предложение, передав данное предложение в письменном виде Дегтяревой Т.В. Свидетель С.С.И. показала, что в данной ситуации был нарушен общий регламент внесения поправок в ходе заседания Совета, поскольку если на заседании Совета кем-либо вносится поправка, то проект решения отправляется на доработку и решение принимается во втором чтении после проведения экспертизы. Процедура принятия решения Совета района определена Регламентом и Положением, согласно которым принятию депутатами решения Совета района предшествуют внесение субъектами правотворческой инициативы в Совет района, соответствующего проекта решения и его подготовку ответственной комиссией совета района к рассмотрению на заседании Совета района. Согласно ст. 66 Регламента проект решения, внесённый в Совет района, направляется главой района в соответствующую постоянную комиссию Совета района, которая им же назначается ответственной за его подготовку к рассмотрению на заседании Совета района (л.д. 98). В соответствии со ст. 67 Регламента и п. 3.7 Положения, в период подготовки проекта решения Совета района к рассмотрению, депутаты Совета района, не участвующие в работе заседания постоянной комиссии Совета района, на котором обсуждается проект решения, вправе вносить свои замечания и предложения (поправки) по данному проекту решения, которые должны быть рассмотрены и учтены постоянной комиссией Совета района при подготовке соответствующего заключения (л.д. 98, 102). Согласно п. 3.3 Положения отзывы (замечания) и поправки по проекту решения вносятся субъектами правотворческой инициативы непосредственно в Совет района, и после их соответствующей регистрации передаются в ответственную комиссию (л.д. 101). В соответствии со ст. 67 Регламента и п. 3.9 Положения мотивированное заключение постоянной комиссии на проект решения направляется главе района, который впоследствии, с учётом данного заключения вносит проект решения в проект повестки дня для рассмотрения на заседании Совета района (л.д. 98, 102). Согласно статье 74 Регламента невыполнение требований регламента влечёт недействительность соответствующих действий и принятых решений. Принятые с нарушением Регламента решения Совета района не подлежат применению на всей территории района со дня их принятия (л.д. 99). Таким образом, поправки к внесённому проекту решения Совета района, могут вноситься только в стадии подготовки проекта решения к рассмотрению на заседании Совета района, а не в процессе его непосредственного рассмотрения депутатами на заседании Совета района. При этом, данные поправки, в обязательном порядке, должны быть предварительно рассмотрены и учтены постоянной комиссией, ответственной за подготовку проекта решения к рассмотрению на заседании Совета района и принято решение об их отклонении либо об их принятии, которое должно быть отражено в заключении комиссии. Одним из основания для удовлетворения заявления о признании незаконным решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в соответствии с п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 года, является соблюдение порядка принятия решения. При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемого решения свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка. С учётом данной правовой нормы, нарушение порядка принятия оспариваемого решения, установленное в судебном заседании, судом признаётся существенным, поскольку лица, из числа депутатов, присутствовавшие и голосовавшие на заседании Совета против принятия поправки, были лишены возможности высказать своё мнение, с учётом правовой экспертизы, если бы проект решения отправился на доработку. В судебном заседании установлено, что оспариваемое решение не соответствует требованиям закона, поскольку, принимая решение, Совет района руководствовался исключительно ч. 7 ст. 24 Устава района, согласно которой форма осуществления главой района своих полномочий (на постоянной, либо на непостоянной основе) устанавливается путём принятия Советом района персонального решения, что, по мнению представителя Совета района, даёт им право в любой момент произвольно принимать решения о форме осуществления главой района своих полномочий. Судом данный довод признаётся несостоятельным, поскольку такое толкование правовой нормы Устава района, произведено без учёта международных и конституционных принципов в части, касающейся прав и свобод граждан, а также при отсутствии в действующем законодательстве и иных правовых актах, в том числе Уставе района, Регламенте Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края и Положении о порядке принятия решений Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края, норм, касающихся специальных процедур принятия таких решений Совета района. В отсутствии правовых норм, устанавливающих специальные процедуры принятия решений, касающихся формы осуществления полномочий избранного главы района, правовая норма, закрепленная в ч. 7 ст. 24 Устава района, не гарантирует право избранного главы района осуществлять свои полномочия на постоянной основе, в случае выбора им такой формы своей деятельности, поскольку даже при наличии необходимых и достаточных условий реализации данного права данная норма допускает вынесение Советом района произвольных решений о предоставлении такого права одним лицам, избранным на должность главы района и об отказе в таком праве другим. Данная правовая позиция нашла своё отражение в Определении от 09 апреля 2002 года № 162-0 по жалобе граждан А.Г. Авдейчикова, А.А. Алехина, С.В. Андрушко, А.А. Безденежных, В.Н. Дорохина, М.И. Машкарина, А.К. Никитиной и В.Д. Ровинской на нарушение их конституционных прав п. 1 ст. 17 Закона Омской области «О Законодательном Собрании Омской области» и постановлением Законодательного Собрания Омской области «О порядке приёма депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе». В силу вышеизложенной правовой позиции Конституционного суда РФ, суд считает, что положения ч. 7 ст. 24 Устава района не могли служить основанием для вынесения Советом района оспариваемого решения, которым ограничено право Романенко В.В. на осуществление полномочий главы района на постоянной оплачиваемой основе. В соответствии с абз. 15 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ от 06октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Романенко В.В. является выборным должностным лицом местного самоуправления, поскольку его избрание на должность главы Андроповского муниципального района Ставропольского края было осуществлено представительным органом муниципального образования Советом района, из своего состава, и он, в соответствии с Уставом Андроповского муниципального района Ставропольского края, наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования. В соответствии с ч. 7 ст. 24 Устава района установлено право главы муниципального района в соответствии с решением Совета муниципального района, осуществлять свои полномочия, как на постоянной, так и на непостоянной основе, что означает право выбора главой района формы своей деятельности. Реализация данного права является условием выполнения главой района обязанности по надлежащему осуществлению им своих полномочий в полном объеме. При назначении Романенко В.В. на должность главы района, он, реализуя своё вышеуказанное право, выразил желание исполнять полномочия главы района на постоянной основе, в течение всего срока замещения должности главы района, уведомив об этом Совет района и Думу муниципального образования Янкульского сельского совета Андроповского района Ставропольского края. Согласно выводам заключения правовой и антикоррупционной экспертизы от 04 мая 2011 года оспариваемое решение Совета противоречит нормам международного права, Конституции РФ, федеральному и краевому законодательству, нарушает гарантированное право главы района на справедливые и благоприятные условия труда, носит дискриминационный характер и направлен на лишение его гарантированного права на вознаграждение за труд (л.д. 112-117). В соответствии со ст. 67 ГПК РФ, суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Указанное заключение эксперта оценено судом наряду с другими доказательствами. Представителем Совета района в судебном заседании, после ознакомления с экспертизой, ходатайства о назначении дополнительной или повторной экспертизы в соответствии с требованиями с. 87 ГПК РФ, заявлено не было, а у суда не возникло сомнений в правильности и обоснованности заключения указанной правовой и антикоррупционной экспертизы. Данное обстоятельство указывает на противоречие оспариваемого решения Совета района нормам международного прав, Конституции РФ и действующему законодательству, что в силу ч. 4 ст. 7 Федерального закона № 31-ФЗ недопустимо, поскольку муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ по делам об оспаривании решений органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих обязанность по доказыванию законности оспариваемого решения возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемое решение. Представителем Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края в судебном заседании не доказана законность оспариваемого решения Совета. Довод представителя о том, что при принятии оспариваемого решения соблюдён порядок его принятия и его содержание соответствует требованиям закона, судом признаётся несостоятельным, поскольку он опровергается обстоятельствами, установленными в судебном заседании и материалами гражданского дела. В соответствии с ч. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объёме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Вместе с тем, в соответствии с абз. 2 п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 года, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований и предрешать существо решения. С учётом данной правовой нормы суд полагает, что требование заявителя Романенко В.В. о возложении обязанности на Совет Андроповского муниципального района Ставропольского края по принятию мер для восстановления в полном объёме права заявителя замещать выборную должность главы Андроповского муниципального района Ставропольского края на постоянной основе до окончания срока исполнения им полномочий в качестве главы Андроповского муниципального района Ставропольского края, удовлетворению не подлежит, поскольку предрешает существо решения. На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 254-258 ГПК РФ, суд Р Е Ш И Л: Заявление главы Андроповского муниципального района Ставропольского края Романенко В.В., удовлетворить частично. Признать незаконным решение Совета Андроповского муниципального района Ставропольского края № 31/380-2 от 22 июля 2011 года «О порядке замещения выборной должности главы Андроповского муниципального района Ставропольского края». В части возложения обязанности на Совет Андроповского муниципального района Ставропольского края по принятию мер для восстановления в полном объёме права Романенко В.В. замещать выборную должность главы Андроповского муниципального района Ставропольского края на постоянной основе до окончания срока исполнения им полномочий в качестве главы Андроповского муниципального района Ставропольского края, отказать. Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Ставропольского краевого суда через Андроповский районный суд в течение 10дней. Судья Андроповского районного суда С.В. Меньшов