Дело № 2-144/11

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

03 июня 2011 года г. Анадырь

Анадырский городской суд Чукотского автономного округа в составе:

председательствующего судьи Глебовой Е.П.,

при секретаре Мутуловой Е.И.,

с участием:

помощника прокурора города Анадыря Орловой А.В.,

представителя Администрации Анадырского муниципального района Исканцева А.А., действующего на основании доверенности № 11/4 от 01.01.2011 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Анадыре гражданское дело № 2-144/11 по заявлению прокурора Анадырского района в порядке ч.3 ст.35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» и ст.ст.45, 254 ГПК РФ о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону в части,

у с т а н о в и л:

02 марта 2011 года в Анадырский городской суд поступило заявление прокурора Анадырского района к Администрации Анадырского муниципального района о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону в части. В обоснование заявления указано, что постановлением Администрации Анадырского муниципального района от 30 ноября 2010 года № 439 «Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление информации о порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг населению» (опубликовано в ведомственном приложении к газете «Крайний Север «Ведомости» от 10.12.2010 г. № 48/2 (478/2) утвержден административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление информации о порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг населению». Согласно пункту 6 статьи 4 Федерального закона № 210-ФЗ от 27.07.2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» одним из основных принципов организации предоставления государственных и муниципальных услуг является возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. Аналогично пунктом 3 статьи 5 названного Федерального закона предусмотрено право заявителя на получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя; пунктом 2 статьи 6 Закона установлена обязанность органа, предоставляющего муниципальные услуги, обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. Учитывая, что указанными законами установлены требования к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, предоставление органами местного самоуправления муниципальных услуг по устным и письменным обращениям граждан должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Согласно пункту 1 статьи 4 данного Закона обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Пунктами 3.2.1, 3.3.1 административного регламента установлено, что основанием для начала предоставления муниципальной услуги является обращение заявителя за информацией (консультацией) в рабочее время к сотруднику отдела как лично, так и с использованием средств телефонной связи; поступление в отдел письменного обращения заявителя в виде почтового отправления, сообщения по электронной почте, факсимильной связи или лично заявителем. Аналогично, разделом 2.2 указанного административного регламента предусмотрено, что предоставление муниципальной услуги осуществляется при устном или письменном обращении заявителя. Таким образом, письменное или устное обращение гражданина в орган местного самоуправления, в том числе и обращение гражданина в Администрацию Анадырского муниципального района за информацией о порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, которое связано с реализацией гражданином своих жилищных прав, должно рассматриваться Администрацией Анадырского муниципального района в соответствии требованиями Федерального закона № 59-ФЗ от 02.05.2006г., а утверждённый административный регламент должен соответствовать названному Закону. Между тем, некоторые нормы административного регламента противоречат Федеральному закону № 59-ФЗ от 02.05.2006г. Так, абзацем 2 раздела 2.5 административного регламента установлено, что в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии) гражданина и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, допускается отказ в предоставлении муниципальной услуги. В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона № 59-ФЗ от 02.05.2006 г. в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Тем самым указанной нормой Закона не предоставлено право органу местного самоуправления отказывать в рассмотрении обращения, если в нём не указаны имя и отчество гражданина. Абзацем 5 раздела 2.5 административного регламента предусмотрено, что отказ в предоставлении муниципальной услуги допускается, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства. Вместе с тем, указанная норма не содержит существенное условие, предусмотренное частью 5 статьи 11 Федерального закона № 59-ФЗ от 02.05.2006г., при котором допускается прекращение переписки с гражданином, направившим такое обращение, а именно, при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение. Абзацем 2 раздела 3.1. административного регламента предусмотрено, что при устном обращении заявителя сотрудником отдела дается консультация по вопросам, указанным в подпункте 2.2.1. настоящего Регламента. Также пунктом 3.2.3. административного регламента определено, что при устном обращении сотрудник отдела подробно, четко и в вежливой форме осуществляет информирование заявителя и его консультирование по существу вопроса. Между тем, в соответствии с частью 3 статьи 13 Федерального закона № 59-ФЗ от 02.05.2006 г. содержание устного обращения заносится в карточку личного приёма гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чём делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях даётся письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Таким образом, устный ответ на устное обращение даётся гражданину только в случае его согласия. На основании изложенного, заявитель просит признать абзац 2, абзац 5 раздела 2.5, абзац 2 раздела 3.1, пункт 3.2.3 административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление информации о порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг населению», утвержденного постановлением Администрации Анадырского муниципального района от 30.11.2010г. № 439, противоречащими федеральному законодательству, не подлежащими применению и недействующими со дня его принятия.

В судебном заседании прокурор, участвующий в деле как заявитель, поддержал требование в полном объёме по основаниям, указанным в заявлении.

Представитель заинтересованного лица - Администрации Анадырского муниципального района - в судебном заседании возражал против требований прокурора по основаниям, изложенным в отзыве на исковое заявление. В отзыве заинтересованное лицо указало, что согласно статье 1 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ) указанный закона регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно - распорядительные полномочия. В статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ законодатель даёт определения понятиям «муниципальная услуга», «заявитель», «административный регламент». Представитель Администрации Анадырского муниципального района указывает, что по непонятным ему причинам прокурор в противоречие с положениями статей 1 и 2 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ выводит из-под действия указанного закона запросы заявителя о предоставлении муниципальной услуги в письменной и устной форме и делает вывод о том, что устные и письменные запросы граждан о предоставлении муниципальной услуги должны рассматриваться в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Но Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ и Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» имеют разный предмет регулирования, в связи с этим представитель заинтересованного лица просил в удовлетворении заявления прокурора Анадырского района отказать в полном объёме.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области и Чукотскому автономному округу в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания был уведомлен надлежащим образом, просил рассмотреть дело без его участия.

Представитель Правительства Чукотского автономного округа в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания был уведомлен надлежащим образом, просил рассмотреть дело без его участия. В письменном отзыве на заявление прокурора данное заинтересованное лицо указало, что заявление не подлежит удовлетворению. В соответствии с Законом Чукотского АО от 01.11.2008 г. № 129-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Чукотского автономного округа» в рамках осуществления функций по ведению регистра была проведена юридическая экспертиза обжалуемого постановления. По результатам проведённой экспертизы положений, противоречащих действующему законодательству, в указанном муниципальном правовом акте выявлено не было. По существу заявления прокурора представитель Правительства ЧАО пояснил, что согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. В то же время вопросы предоставления муниципальных услуг, в том числе, порядок выполнения административных процедур по запросам заявителей в устной, письменной или электронной форме, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ, а не в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ является специальным законом, который регулирует сферу оказания государственных и муниципальных услуг и устанавливает требования к содержанию административных регламентов. В связи с тем, что рассматриваемые отношения регулируются нормами Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ, Правительство ЧАО полагает, что положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» применению не подлежат и заявление прокурора не подлежит удовлетворению.

Выслушав объяснения заявителя и представителя Администрации Анадырского муниципального района, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

Часть 1 ст. 4 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Постановление Администрации Анадырского муниципального района от 30.11.2010г. № 439 «Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление информации о порядке предоставления жилищно - коммунальных услуг населению» (далее - Постановление № 439) является нормативным правовым актом.

Часть 3 ст. 15 Конституции РФ гласит, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Постановление № 439 было опубликовано в ведомственном приложении к газете «Крайний Север «Ведомости» от 10.12.2010 г. № 48/2 (478/2).

В пункте 7 части 1 ст. 47 Устава Анадырского муниципального района ЧАО указано, что Администрация муниципального района в сфере обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального района принимает муниципальные правовые акты, осуществляет изменение, приостановление или отмену не соответствующих законодательству правовых актов своих структурных подразделений и должностных лиц. Согласно пункту 4 части 1 ст. 52 Устава Анадырского муниципального района ЧАО постановления и распоряжения Администрации Анадырского муниципального района входят в систему муниципальных правовых актов Анадырского района.

Часть 1 ст. 1 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ указывает, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Пункт 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ даёт понятие муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Пункт 3 этой же нормы права определяет, что заявитель в данном случае - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

В свою очередь, ч. 1 и 2 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусмотрено, что настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

В пунктах 1-4 статьи 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определены основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе:

1) обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

2) предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

3) заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

4) жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Статья 3 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ указывает, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

При этом в отношении актов по трем последним позициям указано, что такие акты принимаются в соответствии с указанным выше Законом и другими федеральными законами. Данное правило основано на норме ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, в которой в качестве определения одной из основ конституционного строя установлено, что данная Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Как установлено в ст. 76 Конституции РФ: по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ч. 1); по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3). В п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установлено, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пункт 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ даёт понятие административного регламента - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В статье 12 указанного Федерального закона изложены требования к структуре административных регламентов

Часть 1 статьи 13 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ предусматривает, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Анализируя указанные выше нормы права во взаимосвязи с фактическими обстоятельствами дела, суд приходит к выводу, что Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ является изолированной и самодостаточной нормой права, которая в данном случае применяется вне связи с положениями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и именно нормами специального Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ должен руководствоваться орган местного самоуправления при реализации этого закона, в данном случае, при разработке и утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление информации о порядке предоставления жилищно - коммунальных услуг населению», утверждённого постановлением Администрации Анадырского муниципального района от 30.11.2010г. № 439.

Следовательно, доводы прокурора Анадырского района о том, что поскольку Федеральным законом от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ установлены требования к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, предоставление органами местного самоуправления муниципальных услуг по устным и письменным обращениям граждан должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не основаны на законе. В связи с этим требования прокурора о признании абзаца второго, абзаца пятого раздела 2.5, абзаца второго раздела 3.1 пункта 3.2.3 административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление информации о порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг населению», утверждённого постановлением Администрации Анадырского муниципального района от 30.11.2010 г. № 439, противоречащими федеральному законодательству, не подлежащими применению и недействующими со дня принятия не подлежат удовлетворению.

Суд отмечает, что представитель Администрации Анадырского муниципального района в судебном заседании приобщил к материалам дела распоряжение Главы Администрации Анадырского муниципального района № 424-ра от 22.07.2010 года, которым утверждён административный регламент по исполнению муниципальной функции «Рассмотрение обращений граждан» в Администрацию Анадырского муниципального района, который разработан и принят в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В соответствии с ч. 2 ст. 103 ГПК РФ государственная пошлина с заявителя не взыскивается.

Руководствуясь ст.ст.194-198, 253 ГПК РФ,

р е ш и л :

В удовлетворении заявления о признании абзаца второго, абзаца пятого раздела 2.5, абзаца второго раздела 3.1, пункта 3.2.3 административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление информации о порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг населению», утверждённого постановлением Администрации Анадырского муниципального района от 30.11.2010 г. № 439, противоречащими федеральному законодательству, не подлежащими применению и недействующими со дня принятия прокурору Анадырского района отказать.

Решение может быть обжаловано в кассационном порядке и на него может быть принесено кассационное представление прокурором в суд Чукотского автономного округа через Анадырский городской суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Е.П. Глебова

В окончательной форме решение было составлено 08 июня 2011 года.

Судья Е.П. Глебова